Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi D. K. i M. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia obwodów łowieckich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...], w zakresie działki o numerze [...] położonej w miejscowości P. (gm. K.), 2. w pozostałym zakresie skargę odrzuca, 3. zasądza od Sejmiku Województwa Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] roku w sprawie podziału województwa śląskiego na obwody łowieckie, wydaną na podstawie art. 18 pkt 1 i 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142 z 2001 roku, poz. 1590; obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 913 – dalej u.s.w.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 127 z 2005 roku, poz. 1066; obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1295 ze zm. – dalej p.ł.), dokonano podziału województwa śląskiego na 213 obwodów łowieckich (§1). Stwierdzono, że "Wykaz obwodów łowieckich w województwie śląskim" z wyszczególnieniem ich dotychczasowej i nowej numeracji oraz opisem granic i powierzchni, stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei "Graficzny przebieg granic obwodów łowieckich w województwie śląskim" naniesiony jest na mapy topograficzne w skali 1:50.000, stanowiące załącznik nr 2 do uchwały (§2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Śląskiego (§3). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

D. K. oraz M. K. po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. złożyły skargę na powyższą uchwałę w zakresie obwodu łowieckiego nr [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności w tej części. W treści uzasadnienia wskazały, że na mocy zaskarżonego aktu utworzono między innymi obwód nr [...] administrowany przez Koło Łowieckie [...] w M., na którego terenie znajduje się działka rolna (1), numer księgi wieczystej [...], której są właścicielkami. Skarżące wskazały, że podstawą prawną podjęcia uchwały był art. 27 ust. 1 p.ł., który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą, w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym stwierdzono niezgodność art. 27 ust. 1 p.ł. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego bez zapewnienia właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji jego sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. W związku z powyższym wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności właścicieli nieruchomości, gdyż nie zapewniono skutecznej możliwości sprzeciwienia się włączeniu nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto stwierdzono, iż pozostawanie w obrocie prawnym uchwały mimo braku podstawy prawnej oznacza naruszenie prawa, ponieważ uchwała wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachować moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła. Na poparcie swoich twierdzeń skarżące przytoczyły orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że wspomniany art. 27 ust. 1 p.ł. nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia, gdyż od samego początku nie odpowiadał on standardom konstytucyjnym, co z kolei prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały wydanej w oparciu o ten przepis, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Śląskiego wniósł w punkcie 1 o odrzucenie skargi w zakresie części obwodu łowieckiego nr [...], która nie obejmuje nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności skarżących, a w punkcie 2 o oddalenie skargi. Organ wskazał, że bezzasadne jest żądanie skarżących o stwierdzenie nieważności całej uchwały, skoro zaskarżają ją w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...]. Stwierdzono również, że skarżące nie wykazały interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności całej uchwały, w tym także obejmującej cały obwód łowiecki nr [...]. Podniesiono, że skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości - działki nr 1, która stanowi niewielką część obwodu łowieckiego nr [...]. Zatem, zdaniem organu, wniosek o odrzucenie skargi w tym zakresie jest uzasadniony.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas prawa, a w dacie jej podjęcia przepisy ustawy prawo łowieckie nie wyłączały możliwości tworzenia obwodów łowieckich na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Przepisy te nie nakładały też na sejmik województwa uzyskiwania zgody właściciela gruntu na ustanowienie obwodu łowieckiego. Organ nadmienił, że znany jest mu przytoczony przez skarżące wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., przy czym istotne znaczenie ma fakt, że w punkcie II wyroku Trybunał orzekł, iż przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 p.ł. tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w dzienniku ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu powyższe oznacza, że w dacie uchwalania skarżonej uchwały organ nie dopuścił się naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 z późn. zm., dalej: u.s.w.). Na podstawie tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżące warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis u.s.w., Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.).

Zdaniem Sądu również przesłanka posiadania przez skarżące interesu prawnego do złożenia skargi została spełniona, ponieważ grunty stanowiące ich własność zostały włączone do obwodów łowieckich. Należy nadto stwierdzić, że uprawnienia skarżących dotyczące nieruchomości wskazanej w skardze, jako objętej obwodem łowieckim nr [...], nie były kwestionowane przez organ. Skarżące domagały się jednak stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej całego obwodu łowieckiego nr [...], podczas gdy należąca do nich nieruchomość stanowi tylko niewielką jego część. Należy podkreślić, że dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1518/15). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę ( por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05). W niniejszej sprawie skarżące nie wykazały interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w tej część obwodu łowieckiego nr [...], na którym nie znajdują się należące do nich działki, wobec czego należało skargę w tej części odrzucić.

Przechodząc do oceny zasadności skargi w pozostałym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 p.ł. w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Zasadnie skarżące wskazały, że art. 27 ust. 1 został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 951). Zgodnie z tym orzeczeniem wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości.

Wbrew stanowisku organu nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po wydaniu uchwały będącej przedmiotem kontroli, a kwestionowany przepis utracił moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. z dniem 22 stycznia 2016 r.).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji można wyprowadzić wniosek, że skoro Konstytucja RP wyjątkowo zezwala na obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu prawnego, to regułą jest jego nieobowiązywanie a więc niestosowanie. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji (vide: orzeczenie NSA z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14).

Zatem, analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, nadmiernie ingerując w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność uznania nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...], w zakresie dotyczącym działki będącej własnością skarżących.

Rozstrzygnięcie to pozostaje natomiast w zgodzie z art. 23 ust. 1 p.ł., który wymaga, by obwód łowiecki stanowił obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę częściowo a w pozostałym zakresie skargę odrzucił na podstawie art. 58 par. 1 pkt 5a p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.