Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1059/12 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i uchyla postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz R. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1059/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 4 marca 2011 r. (który wpłynął do organu w tym dniu) L. K. (dalej wnioskodawczyni) zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej Naczelnik bądź organ I instancji) o wypłatę należnego jej wynagrodzenia za cały okres sprawowania dozoru nad pojazdem – samochodem osobowym marki [...] nr rej. [...] oraz za usunięcie tego pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm., dale prd bądź Prawo o ruchu drogowym). W uzasadnieniu wniosku powołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11.2010 r., I OPS 1/10 [ONSAiWSA 2011/1/3] (dalej uchwała I OPS 1/10). Wskazała, że przedmiotowy samochód został przetransportowany i przyjęty na parking dnia 8 października 2008 r. Dnia 8 czerwca 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał decyzję o przejęciu tego samochodu na rzecz Skarbu Państwa, a dnia 20 sierpnia 2009 r. samochód zbyto. Urząd Skarbowy wypłacił L. K. wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu za okres od 15 maja 2009 r. do 20 sierpnia 2009 r. Wnioskodawczyni domagała się wynagrodzenia za pozostały okres przechowywania pojazdu tj. za okres od 8 października 2008 r. do 20 sierpnia 2009 r. w wysokości 7,63 zł brutto za dobę tj. łącznie w kwocie 1.663,34 zł, wskazując, że koszty te wyliczyła na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] (dalej Uchwała).

Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. L. K. wycofała wniosek z 4 marca 2011 r. z uwagi na zmianę wnioskodawcy.

Decyzją z dnia "[...] " [winno być "[...] "] lutego 2012 r. [nr [...] / umorz; k. 23 akt administracyjnych] na podstawie art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze. zm., dalej kpa), Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej z wniosku L. K. z 4 marca 2011 r. o wypłatę wynagrodzenia za okres sprawowania dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...].

Dnia 16 lutego 2012 r. R.K. w związku z przejęciem wskazanego pojazdu, wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o wypłatę wynagrodzenia w wysokości 4.087,50 zł z tytułu przetransportowania, przechowywania, dozorowania, a także zwrotu koniecznych wydatków związanych z pełnieniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem w okresie od 8 października 2008 r. do 14 maja 2009 r. We wniosku wskazał, że zgodnie z art. 836 Kodeksu cywilnego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie i dozór objętego wnioskiem pojazdu nie została określona w umowie ani w taryfie, dozorcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W okresie w którym wnioskodawca dochodzi wynagrodzenia przyjęte były średnie stawki w wysokości 18,75 zł brutto za dobę parkowania. Wynagrodzenie to stanowi średnią cenę uzyskiwaną przez wnioskodawcę w tym okresie za dozór pojazdów przechowywanych na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w [...] , Starosty [...] , Prezydenta [...] i klientów indywidualnych [k. 24-24v akt administracyjnych].

Postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2012 r.) Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przyznał R.K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowym pojazdem za okres od 8 października 2008 r. do 14 maja 2009 r., w łącznej kwocie 1.218,80 zł brutto. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Naczelnik wskazał art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej pea bądź ustawa egzekucyjna), w związku z art. 130a prd i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237, dalej rozporządzenie z 2011 r.). W uzasadnieniu organ podzielił co do zasady stanowisko skarżącego, że w świetle uchwały I OPS 1/10 dozorcy należy się wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za cały okres dozorowania pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a prd i przejętego następnie na rzecz Skarbu Państwa. Naczelnik nie uwzględnił wysokości postulowanego przez skarżącego wynagrodzenia. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z 28.1. 2011 r. I OSK 494/10 i stwierdził, że stawki określone w uchwale rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli innych niż Skarb Państwa i, że opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 prd. Dozorca występując do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór może przedstawić pokwitowania w związku z poniesionymi wydatkami i wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. W uchwale I OPS 1/10 podano, że ustalając wysokość wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad pojazdem, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania, jednak stawki ustalone przez radę powiatu mogą stanowić jedynie jeden z elementów ustalenia kwot za dozór pojazdu. Organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z wnioskiem przedsiębiorcy i uzupełniającym wniosek pismem z 15 maja 2012 r., stwierdził że R.K. nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o wysokości poniesionych kosztów przedstawionych w przesłanej kalkulacji. Wysokość stawki wskazanej we wniosku w sposób rażący odbiega od średnich stawek dobowych na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Organ likwidacyjny uznał za właściwe przyjęcie jako podstawy wyliczenia kwot dotyczących zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzeniem za dozór, średniej stawki dobowej wyliczonej w oparciu o stawki abonamentowe miesięczne, obowiązujące w okresie sprawowania dozoru na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej tego organu. Uznał, że stawki stosowane przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność o takim samym profilu co wnioskodawca i na terenie objętym jego właściwością miejscową działają w zbliżonych warunkach rynkowych. Dokonując kalkulacji wysokości stosowanej stawki dobowej uwzględniają w niej koszty związane z dozorem i wynagrodzenie dozorcy.

Ustalając średnią stawkę dobową należną dozorcy Naczelnik uwzględnił stawkę wynikającą z Uchwały. Organ zamieścił w uzasadnieniu postanowienia tabelę, w której zaprezentował stawki opłat miesięcznych za przechowywanie samochodów na parkingach strzeżonych stosowanych przez trzech różnych przedsiębiorców, sumę kwot tych opłat, średnią cenę abonamentu miesięcznego, średnią cenę abonamentu dobowego, wysokość abonamentu dobowego wynikającą z Uchwały i ustaloną przez siebie średnią cenę abonamentu dobowego brutto. W oparciu o dane przedstawione w tej tabeli Naczelnik przyznał R.K. kwotę 1.218,80 zł z tytułu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu za okres 200 dni tj. od 8 października 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., tj. 86 dni wg stawki 5,54 zł/dobę, czyli 476,44 zł i od 1 stycznia 2009 r. do 14 maja 2009 r. tj. 134 dni wg stawki 5,58 zł/dobę, czyli 742,36 zł.

W zażaleniu na postanowienie z [...] maja 2012 r. R.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 102 § 2 pea, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i przyznanie kwoty 4.087,50 zł tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu. W uzasadnieniu podniósł, że Naczelnik nie jest konsekwentny w swych ustaleniach, bowiem wskazuje, że podstawą wyliczenia wynagrodzenia winna być stawka dobowa, a jej wyliczenia dokonuje w oparciu o ryczałty miesięczne podmiotów prywatnych, a nie stawki dobowe. Naczelnik nie kwestionuje wysokości stawki ustalonej przez Radę Powiatu za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ale stawkę tę jedynie dolicza do swych obliczeń średniej stawki za parkowanie pojazdu, które następuje z mocy umowy stron. W sposób nieuzasadniony organ nie uwzględnił faktu zadania publicznego wykonywanego na mocy art. 130a prd przez R.K. - ani bowiem art. 102 pea, ani żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego, nie zezwala organowi na samodzielne szacowanie stawki wynagrodzenia. Żalący jest wyznaczoną jednostką, który zaczyna sprawowanie dozoru nad pojazdem na zlecenie właściwego organu Policji - realizując w ten sposób zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej. Z wydanego przez organ postanowienia nie wynika, czy organ uwzględniając parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia badał równocześnie, czy te parkingi spełniają warunki wymienione wyżej, czy posiadają opinię właściwego komendanta Policji, czy posiadają określoną ilość miejsc do parkowania i wymagany monitoring. Skarżący, ustalając wysokość wynagrodzenia, powołał się na wysokość opłat ustalonych przez Radę Powiatu [...] (na terenie, którego znajdował się pojazd), ponieważ stawki tych opłat odnoszą się właśnie do sprawowanego dozoru na podstawie art. 130a prd, uwzględniające podwyższone koszty prowadzenia tego dozoru oraz inne trudy związane z prowadzeniem takiego dozoru. Jego zdaniem, brak podstaw do kwestionowania wysokości tych stawek jako nadmiernie wygórowanych. Naczelnik, ustalając własną wysokość wynagrodzenia, nie zwrócił się do innych przedsiębiorców, by podali wysokość koniecznych wydatków oraz kalkulację jednostkową tych wydatków na jeden pojazd ani wysokość ich wynagrodzenia a jedynie zbadał wysokość stawek abonamentowych, podczas gdy Prawo o ruchu drogowym, stanowi jedynie o stawkach dobowych. Nie zbadano stawek obowiązujących w innych miejscowościach. Naczelnik nie uzasadnił przyjętych parametrów, ani odmowy zastosowania obliczeń wnioskodawcy.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. [nr [...]] (dalej postanowienie z [...] lipca 2012 r.) Dyrektor Izby Skarbowej [...] (dalej Dyrektor Izby bądź organ odwoławczy) uchylił w całości postanowienie z [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z zestawienia twierdzeń zawartych przez R.K. we wniosku z 16 lutego 2012 r. i z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają oczywiste sprzeczności, nie wyjaśnione przez organ I instancji w toku postępowania. Naczelnik nie podjął działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie najistotniejszym w tej sprawie - kto faktycznie, w okresie od 8 października 2008 r. do 14 maja 2009 r. sprawował dozór nad przedmiotowym pojazdem. Ustalenie tej kwestii ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem o zapłatę należności związanych z dozorowaniem pojazdu w przedmiotowym okresie. W ocenie organu odwoławczego, Naczelnik nie odniósł się we właściwy sposób do wyliczenia stawki dobowej zaproponowanej przez skarżącego we wniosku z 16 lutego 2012 r. Poza stwierdzeniem, że stawka ta jest znacznie zawyżona, Naczelnik nie przedstawił argumentów, które przesądziły o jej nieuwzględnieniu i o przyjęciu wyliczeń dokonanych przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący domagał się w dniu przyznania wynagrodzenia z tytułu przetransportowania pojazdu, do czego organ I instancji nie odniósł się. W konsekwencji, organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa [k. 32 akt administracyjnych].

W skardze na powyższe postanowienie, R.K. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 102 § 2 pea i art. 28 kpa, i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu kwestionował konieczność wyjaśnienia kwestii, kto faktycznie sprawował nadzór nad przedmiotowym pojazdem, i kwestię wysokości i sposobu obliczenia przez Naczelnika ustalonego wynagrodzenia za dozór pojazdu i zanegował, by domagał się wynagrodzenia za przetransportowanie pojazdu. Skarżący zaznaczył, że L. i R. K. są współwłaścicielami parkingu przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu jest ten, kto występuje z wnioskiem o przyznanie mu wynagrodzenia. W jego ocenie działanie organu odwoławczego stoi w sprzeczności z art. 7 kpa, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania winna być L. K. Tymczasem L. K. wycofała swój wniosek o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu właśnie z tego powodu, że nie była ona podmiotem wyznaczonym przez Starostę do prowadzenia parkingu na podstawie Prawa o ruchu drogowym. Skarżący podniósł, że w podobnej sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu Dyrektor Izby umorzył sprawy z wniosku L. K., która wniosła o wynagrodzenie jako faktyczny dozorca, uznając że wnioskodawcą w tych sprawach może być wyłącznie podmiot wyznaczony do sprawowania dozoru na podstawie wskazanej ustawy. Podmiotem takim jest R. K., prowadzący firmę Ratownictwo Drogowe [...]. W ocenie skarżącego działanie organu, który najpierw, umarzając postępowanie wskazuje kto winien być stroną postępowania, a następnie odmawia temu podmiotowi przymiotu strony kwestionując tym samym własne stanowisko, zmierza jedynie do przedłużania postępowania i wprowadzania w błąd stron tego postępowania.

Uzasadniając zarzut błędnego ustalenia przez organ I instancji wysokości przyznanego wynagrodzenia skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu, akcentując że w momencie dostarczenia pojazdu na parking, dochodzi do powstania stosunku cywilnego, opartego na umowie przechowania (art. 836 kc).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i zaakcentował, że postępowanie dotyczące usuwania pojazdów z drogi stanowi wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym.

W piśmie z 13 marca 2013 r. skarżący, uzupełniając skargę zarzucił, że organ odwoławczy działając z urzędu i dysponując wyjaśnieniami jego i L. K., władny był ustalić, kto jest podmiotem wskazanym do prowadzenia parkingu w [...] przy ul. [...], bowiem fakty te wynikały z postanowienia Dyrektora Izby z [...] listopada 2011 r. nr [...], dołączonego do akt sprawy [zakończonej prawomocnym wyrokiem z 13.3.2013 r.] II SA/Gl 1195/12 [Lex 1302974, cbosa]. Skarżący zarzucił organom likwidacyjnym brak ustalenia pojęcia "konieczne wydatki" w rozumieniu art. 102 pea, lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i dowolność działania organów obu instancji. Objaśnił przyczyny rozbieżności w wysokości żądanego wynagrodzenia w obu wnioskach. Na tej podstawie wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i przeprowadzenie dowodu z akt II SA/Gl 1195/12, a w nich postanowienia organu odwoławczego, wyjaśnień K[omendy] M[iejskiej] P[olicji w [...] ] z [...] listopada 2011 r., wyjaśnień L. K. i zaświadczenia z wpisu do [ewidencji] działalności gospodarczej.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podniosła, że dozór nad pojazdem może być sprawowany przez wyznaczonego dozorcę, za pomocą innych osób.

Pełnomocnik Dyrektora Izby wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z uwagi na rozbieżność żądań, zawartych we wnioskach skarżącego i L. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 1059/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem składu orzekającego, prawidłowo organ odwoławczy dopatrzył się podstaw do wydania postanowienia kasatoryjnego. Wszak sam skarżący ostatecznie precyzując skargę domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, a zatem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji, podczas gdy taki skutek prawny został osiągnięty na podstawie zaskarżonego aktu. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Dyrektora Izby co do kwestii podmiotu uprawnionego do wystąpienia z żądaniem przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia z tytułu dozoru pojazdu. Działając z urzędu skład orzekający obowiązany był jednak w pierwszym rzędzie do rozstrzygnięcia kwestii właściwości organów likwidacyjnych w związku ze zmianą stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. [o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw] (Dz. U. nr 152, poz. 1018 [, zm. Dz. U. z 2010 r. nr 225, poz. 1466], dalej ustawa nowelizująca bądź ustawa z 22 lipca 2010 r.). Wniosek w niniejszej sprawie został złożony po nowelizacji art. 130a prd, która weszła w życie w dniu 4 września 2010 r.

Zdaniem składu orzekającego, art. 13 ustawy nowelizującej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a to z uwagi na fakt wydania decyzji o przejęciu przedmiotowego pojazdu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] dnia [...] czerwca 2009 r. Ustawa nowelizująca nie zawiera żadnej regulacji w zakresie kosztów przechowywania takich pojazdów za okres poprzedzający wydanie decyzji. W konsekwencji, przyjąć należy właściwość organów likwidacyjnych do orzekania w tym zakresie. Wniosek taki potwierdza treść § 4 ust. 2 pkt b i ust. 3 rozporządzenia z 2011 r. Przepisy te wskazują na właściwość starostów w zakresie likwidacji ruchomości przejętych na rzecz powiatu na podstawie Prawa o ruchu drogowym, a w pozostałych przypadkach – na właściwość naczelników urzędów skarbowych. Tymczasem przedmiotowy pojazd nie został przejęty na rzecz powiatu, lecz Skarbu Państwa. Zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z 22 lipca 2010 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż organem likwidacyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...].

Zasadnicza kwestia, która wymagała rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do określenia podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o pokrycie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 prd. Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Izby, że określenie wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz zwrot kosztów związanych w wykonywaniem tego dozoru, a także zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi, będzie możliwe dopiero po ustaleniu podmiotu uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem. Nie można nie dostrzegać, że w uchwale OPS 1/10 jest mowa o jednostce wyznaczonej przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego oraz o jednostce wyznaczonej przez ten organ do usuwania pojazdów. W uzasadnieniu uchwały NSA zawarł obszerne rozważania dotyczące charakteru stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem prowadzącym parking strzeżony wyznaczony przez starostę. NSA zgodził się w tej mierze ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, że także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu usuniętego z drogi na własność Skarbu Państwa, stosunek ten miał charakter administracyjnoprawny, powstał on bowiem na skutek władczych działań organów administracyjnych. Z przepisów zamieszczonych w art. 130a prd i rozporządzeniach wykonawczych MSWiA (z 2002 r., a następnie z 2007 r.) wynikało, że działania jednostek reprezentujących Skarb Państwa podejmowane były w sposób władczy, niepozostawiający uczestnikom tego postępowania autonomii w kwestii umieszczenia pojazdu na parkingu, jego strzeżenia i możliwości odbioru. Działania te miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników.

W związku z takim charakterem stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem wyznaczonym przez starostę do usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich, a następnie przechowywania, uznać należy za niedopuszczalne wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę należności za przechowywanie pojazdu, których nie uiścił jego dotychczasowy właściciel (uchwała SN z 18.6.2007 r., III CZP 47/07, OSNC 2008/7-8/80, dalej uchwała III CZP 47/07). Stosunek administracyjnoprawny łączący dozorcę ze Skarbem Państwa uzasadnia możliwość wystąpienia o pokrycie tych nieuregulowanych należności do organu egzekucyjnego w oparciu o art. 102 § 2 pea w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 50, poz. 449; tak uchwała I OPS 1/10). Gdyby okazało się, że pojazd został usunięty z drogi przez podmiot, który nie był wyznaczony przez starostę, czy też był on przechowywany na parkingu przez podmiot niewyznaczony przez starostę, wówczas należałoby przyjąć, że Skarb Państwa łączył z takimi podmiotami stosunek cywilnoprawny, a nie stosunek administracyjnoprawny. Konsekwencją tego stanu rzeczy byłaby możliwość ubiegania się o zapłatę należności powstałych z tego tytułu w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20.10.2011 r., III SA/Gd 320/11 (Lex 1132628), do nawiązania stosunku administracyjnego między Skarbem Państwa a podmiotem prowadzącym parking strzeżony, może dojść tylko wówczas, gdy parking ten spełnił określone kryteria i w związku z tym podmiot go prowadzący został wyznaczony (wybrany) do wykonywania dozoru nad umieszczonymi na tym parkingu pojazdami. Stosunek ten nie może być przeniesiony na inny podmiot jednostronnie przez podmiot, na którym ciążą określone przepisami prawa publicznego zobowiązania, których należyta realizacja uprawnia go do uzyskania określonego wynagrodzenia. Nie można uprawnień i obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnego czynić przedmiotem obrotu cywilnego. Stosunek administracyjny między następcą a organem administracyjnym może powstać z mocy samej ustawy lub w wyniku działań administracji.

Zdaniem składu orzekającego, nie oznacza to co prawda, że dozorca pojazdu, prowadzący wyznaczony parking, nie może posługiwać się innymi osobami przy sprawowaniu dozoru, lecz istotne jest, czy osoby te działają w jego imieniu i na jego rzecz.

Sąd I instancji podzielił argumentację Dyrektora Izby, wskazującą na szereg wątpliwości wynikających z braku dostatecznych ustaleń faktycznych dotyczących uprawienia skarżącego do wystąpienia do Naczelnika z wnioskiem o ustalenie w trybie art. 102 § 2 pea należności z tytułu poniesionych przezeń kosztów usunięcia z drogi przedmiotowego samochodu, a także poniesionych przez niego koniecznych kosztów dozoru nad tym pojazdem i wynagrodzenia za dozór. W szczególności, z wystawionej przez funkcjonariusza Komisariatu Policji w [...] dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] z 8 października 2008 r. wynika, że miała tę dyspozycję wykonać "[...]", a pojazd zostanie umieszczony na parkingu strzeżonym "[...] " ul. [...]. Z dokumentu tego nie wynika ani kto konkretnie odholował przedmiotowy samochód na parking, a w szczególności czy była to firma skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi, wniosek z 16 lutego 2012 r. obejmował zaś m. in. wynagrodzenie z tytułu przetransportowania pojazdu. Dokument Policji nie wskazuje także, który z dwu podmiotów wymienionych w obu wnioskach, prowadził parking, na którym umieszczono przedmiotowy pojazd.

Oczywiście, zgodzić się można ze stanowiskiem skarżącego, że samo ustalenie kwestii, który z podmiotów został wyznaczony do prowadzenia parkingu w przedmiotowym okresie, było możliwe w postępowaniu przed organem odwoławczym. Dla oceny zasadności żądania skarżącego i uwzględnienia wniosku w postępowaniu administracyjnym, niezbędne jest ustalenie, kto faktycznie dokonał usunięcia pojazdu, a następnie sprawował dozór nad nim. Jedynie taki podmiot uprawniony jest do żądania zwrotu koniecznych wydatków i przyznania wynagrodzenia z tego tytułu w trybie art. 102 § 2 pea.

Wnioskodawca zawsze legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa, lecz nie oznacza to zasadności samego żądania, podlegającego rozpatrzeniu w trybie administracyjnym. Wyjaśnienie, czy skarżący był podmiotem wyznaczonym do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu oraz poniósł wydatki z tego tytułu i faktycznie sprawował dozór nad przedmiotowym pojazdem (osobiście lub przy pomocy podległych sobie osób), ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, wyjaśnienie tych okoliczności wymagało przesłuchania zarówno skarżącego, jak i L. K., która poprzednio zgłosiła roszczenie za ten sam okres, a także zgromadzenia dokumentacji. Niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy przekraczał ramy postępowania wyjaśniającego uzupełniającego, wyznaczone art. 136 kpa. Granice postępowania dowodowego wyznaczają bowiem ogólne zasady postępowania, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania. Niewątpliwie w sytuacji nierozpatrzenia przez Naczelnika całości wniosku (żądania dotyczącego kosztów usunięcia pojazdu), organ odwoławczy nie był władny rozstrzygnąć w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zawartym w piśmie z 13 marca 2012 r., rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy nie mógł skorzystać z przywołanego w tym piśmie materiału dowodowego jako zgromadzonego na użytek innego postępowania, dotyczącego innego pojazdu i innego okresu. O ile sam fakt stwierdzenia, że podmiot występujący z wnioskiem nie był wyznaczony do wykonywania zadań publicznych, jest wystarczający dla odmowy uwzględnienia jego roszczeń w trybie administracyjnym, to wobec twierdzenia skarżącego, że mieści się w tej kategorii podmiotów, niezbędne jest wyjaśnienie kwestii, czy sprawował dozór nad pojazdem, poniósł z tego tytułu wydatki i przysługuje mu wynagrodzenie. Zasadności jego roszczeń nie przesądza tytuł prawny w postaci współwłasności nieruchomości.

Brak było podstawy prawnej do przeprowadzenia dowodów wymienionych w piśmie z 13 marca 2013 r. w postępowaniu sądowym, bowiem w świetle art. 106 § 5 ppsa, nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień, a i tak w każdym wypadku uzupełnienie dokumentów pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Zasadność wydanego w tej sprawie aktu nie podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Spór w niniejszej sprawie w drugiej kolejności dotyczy wysokości wynagrodzenia. Aczkolwiek organ odwoławczy wbrew wymogowi z art. 138 § 2 zd. 2 kpa, nie wskazał precyzyjnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w tej kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy, to jednak uchybienie wymogom uzasadnienia decyzji, określonym w art. 107 § 3 kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Trafnie organ, którego działanie zaskarżono, wskazał na rozbieżność co do wysokości roszczeń, zgłoszonych uprzednio przez L. K. a wnioskiem skarżącego. W ramach decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy nie jest władny do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy. Wskazać przyjdzie, że także skarżący wskazywał na braki postępowania dowodowego przed organem I instancji. Nie sposób dopatrzyć się naruszenia jego interesu w kwestionowaniu postanowienia kasatoryjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł R. K., reprezentowany przez r. pr. A. D., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 102 § 2 pea przez uznanie, że do domagania się wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 pea niezbędną przesłanką jest fakt, że podmiot (dozorca) równocześnie, osobiście, samodzielnie musi sprawować dozór, nie może sprawować do przez inne podmioty gospodarcze;

II. przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 ppsa przez niewykonanie obowiązku wzięcia przez Sąd I instancji pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 102); naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zastosowanie wskazanego przepisu musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 75, 80, 107 § 1 i 3 kpa przez ich niezastosowanie, które przejawiło się w pominięciu wynikającej z tych przepisów zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego;

4. art. 141 § 4 ppsa w takim zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojawiły się opisane wyżej "uzasadnienia" [s. 2 skargi kasacyjnej] niniejszej skargi sprzeczności, powodujące że motywy zaskarżonego wyroku nie mogą być uznane za wyjaśnione, z powodu sprzeczności w uzasadnieniu [;] zaskarżone orzeczenie może nie poddawać się kontroli kasacyjnej, a tym samym wskazana wada zaskarżonego wyroku może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przez brak stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności brak oceny pod względem zgodności z prawem, czym samym naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych;

5. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wyjaśnienie kwestii przez Dyrektora Izby, kto jest podmiotem uprawnionym do występowania o wynagrodzenie, to jest z kim został nawiązany stosunek administracyjnoprawny (z R. K. czy L. K.) naruszałoby dwuinstancyjność postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazując na powyższe naruszenia wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu według norm przepisanych w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej stawce wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (dalej rozporządzenie), zgodnie z § 14 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia;

ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] i umorzenie postępowania, w przypadku stwierdzenia, że w skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wynagrodzenie, gdyż nie prowadził faktycznie dozoru nad pojazdem (art. 188 ppsa),

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu według norm przepisanych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej stawce wynikającej z rozporządzenia, zgodnie z § 14 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną i na rozprawie dnia 6 maja 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych. Autor skargi kasacyjnej w nawiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego zgłosił żądanie ewentualne, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji, w przypadku stwierdzenia, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wynagrodzenie, w oparciu o art. 188 ppsa (s. 3, 5 skargi kasacyjnej).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 102 § 2 pea przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do domagania się wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 pea niezbędne jest sprawowanie osobiście, samodzielnie dozoru, gdyż dozorca nie może sprawować go przez inne podmioty gospodarcze. Zagadnienie to musi być rozważane w świetle normy prawa materialnego, wywiedzionej z art. 28 kpa, bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy R. K. był stroną stosunku administracyjnoprawnego, którego przedmiotem było parkowanie usuniętego z drogi pojazdu.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego jest pogląd, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego w trybie art. 129 ust. 2 pkt 10 i art. 130a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 4 pkt 1 prd (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm. – obowiązującym w dniu 8 października 2008 r.) z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa lub powiatu - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (postanowienie SN z 18.11.2008 r., II CSK 284/08, Lex 483286). Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek prawny o charakterze administracyjnym powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych (uchwała III CZP 47/07; uchwała I OPS 1/10; wyrok 7 Sędziów NSA z 13.4.2015 r., I OPS 4/14, Lex 1665291).

Mimo, że dyspozycja usunięcia pojazdu z 8 października 2008 r. nr [...] , sporządzona na standardowym i przestarzałym druku (powołano art. 50a ust. 1/art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), niestarannie wypełnionym przez sierż. J. G. (brak koniecznych skreśleń; brak precyzyjnego określenia podmiotu, któremu powierzono holowanie i sprawowanie dozoru ("Usunięcia pojazdu dokonuje "[...], który potwierdza przyjęcie ww pojazdu i zobowiązuje się do niezwłocznego dostarczenia na parking strzeżony. Pojazd należy usunąć na parking: "[...]" ul. [...]"; k. 1a akt administracyjnych), to nie ulega wątpliwości, że skoro podmiot Ratownictwo Drogowe [...] R. K., [...] , ul. [...], wyznaczony został jako przedsiębiorca do usuwania z dróg pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w przypadkach określonych w art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, a parking przy ul. [...], prowadzony przez firmę Ratownictwo Drogowe [...] R. K., [...] , ul. [...], został wyznaczony jako parking strzeżony w T. dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w przypadkach określonych w art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (§ 1 pkt 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 zarządzenia z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezydenta [...] , dalej zarządzenie z [...] października 2006 r.; k. 18a-18c akt administracyjnych), to nie ulega wątpliwości, że to R. K., prowadzący działalność pod ww firmą, stał się stroną stosunku administracyjnego przechowania pojazdu – [...] nr rej. [...] i to R. K. ma interes prawny w dochodzeniu roszczenia, wynikającego z art. 102 § 2 pea (art. 28 kpa). Już rozważenie tych dowodów z odpisów dokumentów (k. 1a, 2, 18a-18c akt administracyjnych) wskazuje, że to R. K. jest podmiotem stosunku administracyjnoprawnego i stroną postępowania o charakterze materialnym (art. 28 kpa) o wypłatę wynagrodzenia za przechowywanie i dozór pojazdu [...] nr rej. [...].

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że dla realizacji uprawnień R. K. do otrzymania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór (art. 102 § 2 pea) nie ma znaczenia, czy z jedynego parkingu przy ul. [...] w T., prowadzonego przez firmę R. K., korzystał też inny podmiot – w szczególności prowadząca odrębną działalność gospodarczą żona skarżącego – L. K. pod firmą Pomoc Drogowa [...] L. K., ul. [...] (k. 1, 23 akt administracyjnych), ani czy R. K., sprawując dozór nad [...] nr rej. [...], sprawował go przez inne osoby – w tym firmę prowadzoną przez żonę – L. K. Słusznie Sąd I instancji uznał, że dozorca pojazdu, prowadzący wyznaczony parking, może posługiwać się innymi osobami przy sprawowaniu dozoru. Nietrafnie jednak Wojewódzki Sąd nie dostrzegł, że prócz sytuacji, gdzie osoby te "działają w jego imieniu i na jego rzecz" (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1059/12), mogą być także osoby współpracujące z wyznaczonym przedsiębiorcą – w szczególności jego małżonek, w tym prowadzący działalność pod własną firmą. Zgodne z prawem (art. 31 § 1 i 2 pkt 1 in fine i 2 in princ. kro) i doświadczeniem życiowym jest, że pozostający w ustawowej wspólności majątkowej małżonkowie, prowadzący działalność gospodarczą w najprostszych formach działalności gospodarczej (k. 26 akt I OSK 1946/13), korzystając z tej samej nieruchomości należącej do majątku wspólnego, nie formalizują szeregu działań faktycznych, z których czerpią dochody wchodzące w skład majątku wspólnego. W tej sytuacji faktycznej i prawnej Dyrektor Izby nietrafnie uznał, że postanowienie z [...] maja 2012 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa (s. 5-6 postanowienia z [...] lipca 2012 r.).

W szczególności ani w Prawie o ruchu drogowym, ani w zarządzeniu z [...] października 2006 r. nie wprowadzono wymogu osobistego wykonywania usuwania pojazdów bądź czynności wykonywania dozoru. Przeciwnie – w § 6 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezydent wskazał na istnienie harmonogramu usuwania pojazdów, a w § 7 zarządzenia jednoznacznie nałożył obowiązek zorganizowania przez przedsiębiorcę pełniącego dyżur we własnym zakresie zastępstw w celu wykonania dyspozycji, w przypadku trudności z wykonaniem dyspozycji usunięcia pojazdu (k. 18a-18c akt administracyjnych). Z punktu 3 § 1 zarządzenia z [...] października 2006 r. wynika, że Prezydent [...] wyznaczył do usuwania z dróg pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t także przedsiębiorcę B. G., prowadzącą działalność pod nazwą "[...] ", z siedzibą w T., ul. [...], na podstawie wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta [...] pod nr [...]. Tę właśnie firmę – w sposób uproszczony powołując logo firmy - wskazał w dyspozycji nr [...], sierż. J. G. (k. 1a, 18a akt administracyjnych).

Błędnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie zachodziła sytuacja nierozpatrzenia przez organ I instancji całości wniosku (żądania dotyczącego kosztów usunięcia pojazdu), a organ odwoławczy nie był władny rozstrzygnąć w tym zakresie (s. 12 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1059/12).

Oświadczenie woli zawarte w piśmie strony (zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym jak i administracyjnym) podlega wykładni zgodnie z regułami art. 65 § 1 i 2 kc (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09; glosa A. Szpunara do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11.9.1997 r., III CZP 39/97, PS 1998/6/100 i n.). Uwadze Dyrektora Izby uszło, że choć w petitum wniosku z 16 lutego 2012 r. skarżący wniósł o "wypłatę należnego mi wynagrodzenia w wysokości 4.087,50 zł z tytułu przetransportowania, przechowywania jak również dozorowania o zwrotu koniecznych wydatków z pełnieniem nadzoru nad ww pojazdem w okresie od 08.10.2008 r. do dnia 14.05.2009 r.", to zestawienie tego zwrotu z wyliczeniem całej należności ("Średnia cena stawki za 1 dobę 18,75 zł brutto. 18,75 zł x 218 dni parkowania to daje kwotę 4.087,50 zł brutto" i uzasadnienie wniosku (k. 24-24v akt administracyjnych) nakazują przyjąć, że w rzeczywistości skarżący wnosi wyłącznie o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór (art. 102 § 2 pea), a słowo "transportowania" zostało umieszczone omyłkowo – zapewne na skutek przeklejenia z innych tego rodzaju wniosków (art. 65 § 1 i 2 kc). Wskazuje na to w szczególności wniosek z 24 lutego 2012 r., gdzie wnioskodawca tak samo skonstruował żądanie w petitum wniosku, a w jego uzasadnieniu wykazywał drugą tabelą koszty przetransportowania [...] nr rej [...], określając je odrębną kwotą (k. 21-21v akt administracyjnych załączonych do sprawy I OSK 1947/13). Skarżący we wniosku z 16 lutego 2012 r. nie wykazywał kosztów transportu z miejsca, skąd [...] nr rej [...] został usunięty, do parkingu strzeżonego, przy ul. [...]; nie przedkładał pokwitowań i rachunków, w związku poniesionymi wydatkami w tej materii (R. Hauser w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 431-432, nb 4, 5). Potwierdza to treść zażalenia (żalący się nie skarży postanowienia z [...] maja 2012 r. w części, w której Naczelnik nie orzekł o kosztach transportowania [...] na parking w T. przy ul. [...]), jak i jednoznaczny zakres żądań w postępowaniu przed Sądem I i II instancji. Zatem w części dotyczącej kosztów usunięcia pojazdu z drogi, Dyrektor Izby nie mógł kontrolować postanowienia I instancji. Należy podkreślić, że nawet przy przyjęciu błędnej wykładni oświadczenia woli, zawartego w petitum wniosku z 16 lutego 2012 r., zaprezentowanego przez organ II instancji i nietrafnie akceptowanego przez Wojewódzki Sąd, brak rozstrzygnięcia w tej materii w postanowieniu z [...] maja 2012 r., stanowił błąd w metodyce pracy organu I instancji, lecz nie przemawiał on za uchyleniem postanowienia z [...] maja 2012 r. w trybie art. 138 § 2 kpa. W takiej sytuacji Dyrektor Izby winien był potraktować postanowienie I instancji jako postanowienie częściowe i wskazać, że Naczelnik winien wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania, czy zgłasza on roszczenie w części dotyczącej kosztów usunięcia pojazdu z drogi (zatem dotychczas nie rozpoznane), czy też go nie dochodzi.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa.

Zarzut II.5, mimo że określony w ramach podstawy kasacyjnej z punktu 2 art. 174 ppsa, przy uwzględnieniu uzasadnienia tego zarzutu i treści żądania ewentualnego (s. 2, 3, 5 skargi kasacyjnej) odnosi się w istotnej części do podstawy kasacyjnej z punktu 1 art. 174 ppsa. Trafnie bowiem autor skargi kasacyjnej wskazuje, że zagadnienie, kto jest podmiotem uprawnionym do występowania o wynagrodzenie, z kim nawiązano administracyjny stosunek materialnoprawny – zatem kwestia uznania legitymacji materialnoprawnej skarżącego – jest kwestią prawną, a nie faktyczną (s. 2 i 5 skargi kasacyjnej).

Słusznie Sąd I instancji aprobował pogląd skarżącego, że samo ustalenie, który z podmiotów został wyznaczony do prowadzenia parkingu w przedmiotowym okresie było możliwe w postępowaniu przed organem odwoławczym (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1059/12). Z dyspozycji z 8 października 2008 r. jednoznacznie wynika, że usunięcia pojazdu dokonała firma "[...] ", z siedzibą w T., ul. [...] (k. 1a, 18a-18b – § 1 pkt 3, § 6 ust 1 i 2, § 7 zarządzenia z [...] października 2006 r.). Parking przy ul. [...] prowadził skarżący, pod firmą Ratownictwo Drogowe [...] R. K., [...] , ul. [...] (k. 1a, 18a-18b – § 1 pkt 4, § 3 ust. 1 pkt 1 zarządzenia z [...] października 2006 r.). Ponieważ prawidłowa wykładnia wniosku z 16 lutego 2012 r. prowadzi do konkluzji, że organy I i II instancji nie musiały prowadzić dalszych dowodów dla ustalenia, że R. K. ma legitymację materialnoprawną do dochodzenia żądań z art. 102 § 2 pea i art. 28 kpa, przeto nie było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tej materii.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej pozostaje, czy słusznie Sąd I instancji uznał za trafne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że wyjaśnienie przez Dyrektora Izby, kto jest podmiotem uprawnionym do występowania o wynagrodzenie, to jest z kim został nawiązany stosunek administracyjnoprawny, nie wymagało wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Podstawą prawną do wydania postanowienia kasacyjnego z [...] lipca 2012 r., powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, był art. 138 § 2 kpa. Ten typ postanowienia kasacyjnego różni się od postanowienia kasacyjnego typowego (art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu postanowienia kasacyjnego (decyzji kasacyjnej) jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu postanowienia (decyzji) określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne (decyzję kasacyjną) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano postanowienie (decyzję), prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne (decyzję kasacyjną) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 547-549 nb 8). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak – op. cit. s. 540-541, nb 3-5).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w Gdańsku z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 89, nb 1 akapit 2; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego, Wrocław 1980, s. 144 i n.).

Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 550-551 nb 8); winien być interpretowany właściwie.

Niezasadnie Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Izby prawidłowo wydał postanowienie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie mogąc uzupełnić postępowania dowodowego w koniecznym zakresie (art. 136 kpa). W rzeczywistości, w kontrolowanej sprawie, Dyrektor Izby, zgodnie z art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r., miał pełną możliwość dokonania ustaleń, czy to R. K., czy też jego żona L. K., jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zapłatę należności związanych z dozorowaniem pojazdu w przedmiotowym okresie (s. 5-6 uzasadnienia postanowienia z [...] lipca 2012 r.). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że przeciwko ewentualnemu zastosowaniu w sprawie art. 136 kpa przemawiał wzgląd na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Nowsze orzecznictwo i doktryna trafnie opowiada się za szerszym stosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sprawach znacznie bardziej skomplikowanych niż kontrolowana (przykładowo - wyrok NSA z: 28.1.2011 r., II OSK 214/10; 3.6.2011 r., II OSK 941/10; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41; A. Korzeniowska, Odwołanie od decyzji uznaniowych, PiP 2000/8/76 i n.).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszych dowodów dla oceny, że R. K. był stroną stosunku administracyjnoprawnego przechowywania przedmiotowego pojazdu, przy czym Dyrektor Izby żadnego konkretnego dowodu dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie wskazał (uzasadnienie postanowienia z [...] lipca 2012 r.; k. 32 akt administracyjnych). Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy nie mógł skorzystać z materiału dowodowego zgromadzonego na użytek innego postępowania, dotyczącego innego pojazdu i innego okresu (w tym zgromadzonego w aktach sądowych i administracyjnych, w sprawie II SA/Gl 1195/12; s. 7, 12 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1059/12). Jest wręcz przeciwnie – ustawodawca wskazał, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). W szczególności zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) przemawia za przeprowadzeniem dowodów z dokumentów, znajdujących się w aktach innej sprawy. Już w okresie przedwojennym Sąd Najwyższy wskazał, że sąd orzekający może zrobić użytek dowodowy z akt innego sporu również między innymi stronami (orzeczenie SN z 12.2.1937 r., C II 2444/36, Zb. Orz. SN 1937, poz. 382). Wszystkie zawarte w aktach innej sprawy dokument o charakterze pierwotnym mogą być przedmiotem dowodu przed sądem orzekającym niezależnie od tego, że wcześniej z dokumentów tych przeprowadził dowód inny sąd (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 98). Tym bardziej dowody z dokumentów znajdujących się w innych aktach przeprowadzić może organ administracji publicznej, bowiem kpa nie podporządkowywuje postępowania zasadzie bezpośredniości (B. Adamiak – op. cit. s. 357-358 nb 6-8; s. 386, nb 1).

Wskazywane przez skarżącego braki postępowania dowodowego przed organem I instancji, dotyczyły zasadniczo innej materii niż wskazywana przez Dyrektora Izby. Sąd I instancji błędnie nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu postanowienia kasatoryjnego (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1059/12).

Prowadzenia dowodów nie wymagały rozbieżności co do wysokości roszczeń zgłoszonych uprzednio przez wnioskodawczynię, a następnie przez wnioskodawcę (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1059/12). Zagadnienie to sprowadza się do właściwego określenia zakresu skutków prawnych wynikającego z danego przepisu materialnoprawnego (art. 102 § 2 pea) w konkretnym przypadku (odpowiednio – uchwała 7 Sędziów SN z 23.5.1965 r., III PO 40/64, OSPiKA 1966/5/96, aprobowana przez J. Krajewskiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 606, uw. 15).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Mimo że autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I naruszył art. 134 § 1 ppsa przez niewykonanie obowiązku wzięcia pod rozwagę naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze, to w skardze kasacyjnej nie wskazał konkretnie, jakiego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd nie wziął pod rozwagę. Zarzut ten należało zatem uznać za gołosłowny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 75, 80, 107 § 1 i 3 kpa przez ich niezastosowanie. W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał jakiegokolwiek dowodu, którego organy obu instancji nie przeprowadziły z naruszeniem wskazanych norm dopełnienia. Powołane "Zarządzenie Prezydenta [...] z 2004 r." (s. 5 skargi kasacyjnej) w niniejszej sprawie nie było relewantne – podstawą wyznaczenia przedsiębiorców do usuwania z dróg pojazdów i przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone dla pojazdów usuniętych z drogi było zarządzenie z [...] października 2006 r. (k. 18a-18c akt administracyjnych). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor uznał za niedopuszczalne "sprostowanie treści dyspozycji usunięcia pojazdu" w drodze osobowych źródeł dowodowych dla wyjaśnienia, kto w dyspozycji tego dokumentu został wskazany jako podmiot, na parking którego samochód winien być odholowany i tam przechowywany (s. 4 skargi kasacyjnej). Ten ostatni pogląd jest zbyt daleko idący – ustawodawca nie wyłączył możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 kpa), choć w kontrolowanej sprawie prowadzenie takich dowodów nie jest konieczne dla ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 78 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 369, nb 2).

Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 141 § 4 ppsa ani art. 1 § 1 i 2 [ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.] Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w brzmieniu z dnia wydania kontrolowanego wyroku – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa). Art. 1 § 1 i 2 pusa mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy art. 1 § 1 i 2 pusa zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 pusa, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy; merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd oddalił skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, prócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z: 12.10.2010 r., II OSK 1620/10; 12.1.2012 r., II GSK 1399/10, cbosa). Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w czym dopatruje się "sprzeczności w uzasadnieniu", a Naczelny Sąd Administracyjny takich sprzeczności nie stwierdził. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu bądź jego oceną prawną, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 102 § 2 pea, z przyczyn wyżej podniesionych przy badaniu zarzutów materialnoprawnych. Naruszenie art. 102 § 2 pea i art. 28 kpa skutkowało niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa jako normy wynikowej.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty naruszenia prawa materialnego za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżone postanowienie (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z [...] lipca 2012 r. będzie konieczność merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia z [...] maja 2012 r. Rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Skarbowej w [...] związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I OSK 1946/13 (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa; wyrok NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 514, uw. 11). Dzięki dorobkowi orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok 7 Sędziów NSA z 13.4.2015 r., I OPS 4/14, Lex 1665291), zagadnienie wysokości przyznanego świadczenia nie powinno nasuwać wątpliwości. Zgodnie z metodyką, Dyrektor Izby bądź orzeknie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, bądź wydając postanowienie reformacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa), uchylając postanowienie w całości bądź części, w jednym punkcie przyzna właściwe świadczenie (art. 102 § pea), a w kolejnym – ewentualnie odmówi przyznania świadczenia w pozostałej części.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.