Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Op 391/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. II SA/Op 391/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca zwróciła się drogą elektroniczną do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie - w postaci skanu na adres mailowy lub poprzez umieszczenie w BIP - oświadczeń majątkowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") za lata 2010-2014.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podał, że PINB nie wyraził zgody na udostępnienie ww. informacji. Organ wskazał, że PINB składa oświadczenie majątkowe zgodnie z art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1393), zwanej dalej u.o.p.d.g. Jednak na zasadzie art. 10 ust. 3 tej ustawy informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. Zasadę ograniczenia dostępu do informacji niejawnych określa przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 412), zwanej dalej u.o.i.n., zgodnie z którym informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie tego organu w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że oświadczenie o stanie majątkowym złożone przez osobę fizyczną pełniącą funkcję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (będącą osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie jest dokumentem zawierającym "informacje o sprawach publicznych". Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie składa takiego oświadczenia w celu zrealizowania przynależnych mu kompetencji organu nadzoru budowlanego (brak jest zatem podmiotowego kryterium pojęcia informacji publicznej), lecz w wykonaniu publicznoprawnego obowiązku nałożonego na osobę fizyczną będącą piastunem władzy organu. Niespełnienie podmiotowego kryterium pojęcia informacji publicznej jest natomiast wystarczające do ustalenia, że dokument oświadczenia o stanie majątkowym sporządzony przez osobę pełniącą funkcję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie należy do zakresu informacji o sprawach publicznych. Ponadto, oświadczenie o stanie majątkowym nie jest też dokumentem urzędowym, gdyż nie zostało wytworzone przez organ władzy publicznej w celu realizacji zadania publicznego, lecz zostało wytworzone przez osobę fizyczną będącą piastunem władzy organu.

Na skutek wniesionej przez skarżącą Fundację skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnił skargę wskazując jednak przy tym, że czyni to z innych przyczyn niż wywiedzione przez skarżącą.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał na obowiązujące w przedmiocie niniejszej sprawy przepisy, następnie dokonał analizy miejsca PINB w strukturze organów administracji dochodząc do wniosku, że jest on organem zespolonej administracji rządowej o zasięgu powiatowym. Oznacza to, że tym samym nie jest organem - kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu, gdyż takimi jednostkami są np. powiatowy urząd pracy, domy pomocy społecznej, zakłady opieki zdrowotnej, szkoły i placówki oświatowe, instytucje kultury (w tym biblioteki). Powyższy wniosek prowadzi do stwierdzenia, że obowiązek tego organu do złożenia oświadczenia majątkowego nie wynika z art. 25c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 995), zwanej dalej u.s.p., który znajduje zastosowanie do "kierowników jednostek organizacyjnych powiatów", a nie "kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży", o jakich mowa w art. 33a u.s.p., do których należy m.in. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W związku z powyższym do oświadczenia majątkowego PINB nie znajduje zastosowania przepis art. 25d u.s.p., dotyczący jawności oświadczenia majątkowego. Zasadnie w ocenie Sądu wskazał organ I instancji, że podstawę obowiązku PINB do złożenia oświadczenia majątkowego stanowi art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. c) u.o.p.d.g.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego, że oświadczenie majątkowe PINB nie stanowi informacji publicznej. Wprost przeciwnie – informacja ta stanowi informację publiczną, jednak już sam przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych informacji publicznych ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Sąd pierwszej instancji ocenił, że informacja będąca przedmiotem wniosku skarżącej należy do kategorii spraw, do których dostęp został wyłączony na mocy przepisu rangi ustawowej, jakim jest art. 10 ust. 3 u.o.p.d.g.

Na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dopuścił do udziału w sprawie jako uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zajęcie przez WSA stanowiska stanowiącego wskazania dla organu co do dalszego posłowania, które prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa do informacji;

- art. 10 ust. 3 u.o.p.d.g. w zw. z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. poprzez doprowadzenie do nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej wskutek zastosowania tego przepisu przez WSA;

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., poprzez doprowadzenie do nieuprawnionego, bowiem zbyt daleko idącego ograniczenia prawa do informacji wskutek zastosowania tego przepisu.

Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi skarżącej na decyzję, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy oświadczenie majątkowe powiatowego inspektora nadzoru budowlanego podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Na wstępie przypomnieć jednak przyjdzie, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W ramach tych naruszeń zarzucono nieprawidłowe wskazania dla organu co do dalszego postępowania, prowadzące do nadmiernego ograniczenia prawa do informacji, co zdaniem skarżącego kasacyjnie spowodowało naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zarzucono też naruszenie art. 10 ust. 3 u.o.p.d.g. w zw. z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieuprawnionym, zbyt daleko idącym ograniczeniu prawa do informacji publicznej.

Tymczasem przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni inkryminowanych przepisów. Nie zakwestionowano zatem skutecznie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji ich rozumienia.

Wskazać też w tym miejscu wypadnie, że całkowicie chybiona okazała się próba podważenia wskazań Sadu pierwszej instancji co do dalszego postępowania w drodze zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Obowiązek sądu administracyjnego w zakresie zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem kwestionowanie wyroku w tym zakresie możliwe jest jedynie w drodze zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy jednoczesnym wykazaniu, ze tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Z kolei odnosząc się do kwestii zastosowania art. 10 ust. 3 u.o.p.d.g. w zw. z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy, w której nie zakwestionowano prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego, należy podkreślić, że ustalenie w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

Ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego. Może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń.

W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. kategorię "innych tajemnic ustawowo chronionych" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia zatem ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określone w ustawie wartości wynikające z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

W niniejszej sprawie nie zakwestionowano danych objętych wnioskiem jako danych dotyczących informacji publicznej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w realiach tej sprawy przyjmuje jako punkt odniesienia stanowisko Sądu I instancji o tym, że informacje objęte wnioskiem stanowiły informację publiczną. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie miało zatem ustalenie, czy żądane przez skarżącą informacje należą do informacji objętych dyspozycją tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 10 ust. 3 u.o.p.d.g., a co za tym idzie z tego właśnie przepisu wynika, że żądana informacja stanowi prawnie chronioną tajemnicę, która nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wskazać przy tym przyjdzie, że ustrojowa pozycja PINB nie jest tak oczywista, jak to zostało określone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 33b pkt 3 u.s.p. stanowi, że powiatową administrację zespoloną stanowią m.in. jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych inspekcji. Z kolei zgodnie z art. 33a ust. 1 u.s.p. kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych – komend i inspektoratów. Takim inspektoratem w przypadku PINB jest powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego (art. 86 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że PINB jest kierownikiem jednostki organizacyjnej szczebla powiatowego.

Kwestia składania oświadczeń majątkowych kierowników jednostek organizacyjnych szczebla powiatowego została uregulowana zarówno w art. 25c u.s.p., jak i w art. 10 u.o.p.d.g. Z ustrojowego punktu widzenia istotne jest, że ustawa o samorządzie powiatowym co do zasady reguluje obowiązki pracowników samorządowych, zaś art. 10 ust. 1 u.o.p.d.g. odnosi się do osób zajmujących stanowiska w administracji państwowej. PINB w rozumieniu tej ostatnio wymienionej ustawy jest kierownikiem urzędu w urzędzie terenowym organu rządowej administracji specjalnej. Nie jest pracownikiem samorządu powiatu. Przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowią w odniesieniu do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego, w zakresie obowiązku składania oświadczeń majątkowych, lex specialis w stosunku do ustaw samorządowych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że zastosowanie w sprawie znajdzie art. 10 ust. 3 u.o.p.d.g., a nie art. 25c u.s.p. Skoro tak, to koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. nie naruszała prawa, a odmowa udostępnienia informacji publicznej uzasadniona była przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 3 u.o.p.d.g.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.