Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K.A. na uchwałę rady Miasta z dnia 5 listopada 2015 r. nr XIII/86/15 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia statutu Muzeum [...] 1. Stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, 2. Zasądza od Miasta na rzecz skarżącego K.A. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Uchwałą z dnia 5 listopada 2015 r. nr XIII/86/15 Rada Miasta, podjętą na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) wprowadzono zmianę w uchwale z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie przyjęcia statutu Muzeum [...] w zakresie przepisu § 3 określają teren działania Muzeum.

Skargę na powyższe orzeczenie, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł K.A.. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, iż posiada on uprawnienia do aktywnego działania na terenie Starego Miasta w charakterze przewodnika turystycznego. Wskazał, że podjęta uchwała, powoduje "sytuacje niepewności, co do zakresu terenów względem których Muzeum rości sobie prawo do prowadzenia działalności" z wyłączeniem innych osób.

Skarżący powołał się na art. 65 ust. 1 Konstytucji RP statuujący zasadę wolności wykonywania zawodu, art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wywodzi zasadę wolności rozpowszechniania informacji, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wprowadzający zakaz dyskryminacji oraz art. 22 Konstytucji RP wprowadzający zasadę wolności działalności gospodarczej. Wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi próbę poszerzenia terenów działania Muzeum, z drugiej zaś strony przenosi uprawnienia w tym zakresie z Rady na Dyrekcję Muzeum i organ wykonawczy gminy, co z pewnością odnosi się do problemu precyzyjnego oznaczenia obszaru działania Muzeum. W niniejszej sprawie obszar ten określono w uchwale poprzez odesłanie do umowy użyczenia zawartej pomiędzy Miastem (reprezentowanym przez Burmistrza) i Muzeum [...] (reprezentowanym przez Dyrektora i księgową).

Zdaniem skarżącego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem interesu prawnego skarżącego i jego uprawnieniem do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej zachodzi realny związek. Rada miasta podejmuje zdaniem skarżącego próbę poszerzenia terenu działania Muzeum i usunięcia z rynku skarżącego jako podmiotu konkurencyjnego. Tereny tzw. Starego Miasta miały zostać włączone do terenu działania Muzeum z wyłączeniem możliwości działania osób trzecich na tym terenie.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Zdaniem organu skarżący nie wykazał spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej u.s.g.). Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy, Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do wykazania, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w tym działalność w zakresie świadczenia usług turystycznych.

W toku rozprawy pełnomocnik strony skarżącej przedłożył certyfikat ukończenia kursu uprawniający skarżącego do prowadzenia usług jako przewodnik wycieczek. Oświadczył również, że na terenie federalnych Niemiec prowadzenie usług przewodnictwa nie wymaga wpisu do szczególnego rejestru lub ewidencji, natomiast wymaga spełnienia ogólnych wymogów zgłoszenia prowadzenia działalności gospodarczej, czego skarżący dopełnił. Pełnomocnik wnósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.

3. Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) dopuścił dowód z dokumentów w postaci: Uchwały nr XIII/86/15 Rady Miasta z dnia 5 listopada 2015 r., uchwały nr XL/304/14 Rady Miasta z dnia 15 maja 2014 r., umowy użyczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., aneksu nr [...] i nr [...] do tej umowy, pozwu z dnia [...] lutego 2016 r. przeciwko skarżącemu, nieprawomocnego wyroku nakazowego z dnia [...] czerwca 2016 r. przeciwko skarżącemu, postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2016 r. [...], wezwania z dnia [...] czerwca 2016 r. wraz z prezentatą, pisma Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r., na okoliczność ich treści, naruszenia interesu prawnego oraz uprawnienia skarżącego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, skierowania przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, braku uczynienia zadość sformułowanemu żądaniu przez Rade Miasta i innych okoliczności istotnych dla sprawy. Ponadto Sąd dopuścił dowód z dokumentów w postaci: certyfikatu wraz z tłumaczeniem, zaświadczenia w sprawach podatkowych i jego tłumaczenia oraz wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2016 r.

Sąd zważył co następuje:

4. Sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). Aktem prawa miejscowego jest także statut instytucji kultury.

5. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art.13 ust. 1 tej ustawy). Statut, ściślej uchwała w jego przedmiocie oraz uchwały go zmieniające, stanowią akt prawa miejscowego. Zgodzić się należy z poglądem, że uchwała rady gminy regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury, w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2009 r., II OSK 1526/08 oraz 8 sierpnia 2012 r., II OSK 2013/12).

Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. W ust. 2 art. 13 ustawodawca wymienił, w stylizacji enumeracji pozytywnej, obligatoryjne elementy treści statutu, wśród nich "teren działania (art. 13 ust. 2 pkt 1), co oznacza, że i ten element ma charakter ściśle normatywny, co przekłada się na sytuację generalnego adresata abstrakcyjnych norm statutowych.

6. W niniejszej sprawie powszechność obowiązywania tego aktu należy w pierwszej kolejności wiązać z sytuacją prawną jednostki żądającej ochrony oraz trybem zaskarżania aktów prawa miejscowego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała jest, co wyżej wykazano, aktem prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżący spełnił.

Kolejnym wymogiem (przesłanką) dopuszczalności skargi jest występowanie po stronie skarżącego indywidualnego interes prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą. Charakterystyka doktrynalna tej instytucji jest zapewne pełnomocnikom stron doskonale znana, dla porządku przypomnieć tylko należy, że interes prawny skarżącego, do którego odwołuje się art. 101 ust. 1 u.s.g. (zatem i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.), musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Zdaniem Sądu kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

7. W niniejszej sprawie taki interes po stronie skarżącego występuje, przy czym jego identyfikacja, jak w wielu innych tego typu sprawach nie może być dokonana bez odniesienia do merytorycznej treści zaskarżonego aktu, a dokładniej zakresu zastosowania zmienionego zaskarżoną uchwałą statutu. Jak wynika z akt sprawy i przyznanych przez strony faktów istota sporu dotyczy prawnej możliwości wykonywania przez skarżącego usług przewodnictwa turystycznego. Jak wykazał to skarżący, i nie jest to przez stronę przeciwną kwestionowane, usługi te skarżący wykonuje na terenie RFN na podstawie przepisów tam obowiązujących. Usługi te, w ramach unijnej zasady wzajemności wykonuje również na terenie RP, przy czym w tym zakresie organ powołuje się na regulację szczególną wywodzoną z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o usługach turystycznych w zw. z pkt 4 ust. 2 załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] Dyrektora Muzeum [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu zwiedzania Starego Miasta.

Ograniczenie możliwości swobodnego oprowadzania po muzeum wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym przewodnicy turystyczni mogą oprowadzać obsługiwane wycieczki po muzeach, wystawach i zabytkach, jeżeli zadania tego nie wykonuje osoba upoważniona przez muzeum, organizatora wystawy albo właściciela lub posiadacza zabytku oraz 33 ust. 2 tej ustawy, który wskazuje, że oprowadzanie wycieczek odbywa się w sposób określony przez dyrektora muzeum, organizatora wystawy albo właściciela lub posiadacza zabytku w regulaminie dla zwiedzających. Zgodnie zaś z pkt 4 ust. 2 wskazanego regulaminu zwiedzania "po terenie Starego Miasta turystów mogą oprowadzać wyłącznie pracownicy Muzeum [...]. Inni przewodnicy mogą to czynić wyłącznie na zlecenie Muzeum lub po zawarciu odpowiedniej umowy z Muzeum".

Nie oceniając legalności takiego ograniczenia, bo postanowienia regulaminu i kwestia jego umocowania ustawowego, nie są przedmiotem niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że zmiana statutu dotycząca terenu działania muzeum kształtuje sytuację prawną skarżącego. Prowadzenie przez niego usług na tym terenie aktualizuje (konkretyzuje) bowiem jego sytuację prawną w kontekście wymogów wskazanych w art. 33 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z pkt 4 ust. 2 regulaminu zwiedzania.

O bezpośrednim związku przestrzennego określenia zakresu działania muzeum z sytuacją prawną skarżącego przekonuje nie tylko analiza stanu prawnego, ale również postępowania karne i cywilne wszczęte i prowadzone przeciw K.A.. Niezależnie od ich merytorycznej zasadności, która nie podlega w niniejszej sprawie ocenie, sytuacja prawna skarżącego determinowana jest tym, w jakim miejscu prowadzi działalność. Wykonywanie jej na terenie Muzeum aktualizuje spór związany z wymogami określonymi w pkt 4 ust. 2 regulaminu zwiedzania.

8. Interes prawny skarżącego znajduje zatem, w ocenie sądu oparcie w przepisach prawa materialnego, które dozwalają mu na prowadzenie działalności polegającej na prowadzeniu usług przewodnictwa ograniczonego przez przepisy prawa materialnego określającego zakres przestrzenny działania muzeum w powiązaniu z wymogiem zawarcia z "muzeum" umowy, o której mowa w art. 4 ust. 2. regulaminu zwiedzania. Związek ten w niniejszej sprawie jest bezpośredni, bowiem skarżący nie kwestionuje braku uprawnienia do oprowadzania turystów po terenie muzeum zarzuca jednak, że niezgodne z prawem określenie terenu działania prowadzi do kolizji z jego interesem prawnym.

Zarzut ten jest słuszny bowiem regulacja § 1 zaskarżonej uchwały dotycząca określenia terenu muzeum nie spełnia wymogów stawianych aktowi normatywnemu (aktowi prawa powszechnie obowiązującego). Powszechność obowiązywania uchwalonego we wskazanym trybie statutu ma bowiem umocowanie konstytucyjne. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Wskazać należy, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Prawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki (a za takie ograniczenie należy uznać również określenie zakresu przestrzennego zastosowania przepisu, z którego – w powiązaniu z innymi normami wynikają ograniczenia, co do wykonywania działalności gospodarczej).

Według ugruntowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądu dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia. Po pierwsze - każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Po drugie - przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie. Po trzecie - przepis taki winien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2001/7/217 oraz wyroki Trybunału w sprawach K 6/02, K 28/02, K 53/02, K 4/03, K 14/03, K 18/03).

W niniejszej sprawie sposób sformułowania zakwestionowanego przepisu jest w takim stopniu niejasny i nieprecyzyjny, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w praktyce dojdzie do naruszenia wszystkich trzech wskazanych założeń. Przepis określający bowiem teren działania statutu, a zatem regulaminu nie zawiera wyraźnego i precyzyjnego oznaczenia przestrzennego tego terenu, lecz odwołuje się do umów cywilnoprawnych, niebędących częścią tego aktu normatywnego, nieznanych adresatom norm prawnych statutu, umów, które podlegały, co wynika z dokumentów sprawy i nadal mogą podlegać zmianom w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego, dokonywanym przez strony stosunku cywilnoprawnego (tzw. aneksy).

Taka konstrukcja przepisu sprawia, że adresaci tych postanowień statutu, których dotyczą ograniczenia lub obowiązki związane z terenem działania Muzeum (tak jak np. skarżący) nie będą mogli na podstawie samej treści aktu normatywnego, ustalić, czy dany przepis statutu (lub aktów wydanych na podstawie statutu lub innych aktów związanych z terenem działania Muzeum, określonym w statucie) - ich dotyczy. Nadto treść przepisu może być modyfikowana aktami dwustronnymi o charakterze prywatnym (cywilnym) poza procedurą przewidzianą dla zmiany i publikowania przepisów prawa miejscowego, na co trafnie zwraca uwagę skarga – wpływając na sytuację prawna jednostki - adresata. Kwestia ta dotyczy nie tylko ograniczeń w oprowadzaniu wycieczek po terenie muzeum, ale innych spraw, jak np. określonych w statucie działań Muzeum w celu zabezpieczenia obiektów (§ 5 pkt 4 statutu), opłat za wstęp, czy opłat parkingowych (§ 7 pkt 7 i 8 statutu).

9. Wskazać należy również, że z istoty upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika prawo adresatów norm tego prawa do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.) określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych, które, jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, znajdują zastosowanie także dla oceny aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z regułami zawartymi w tym Rozporządzeniu normy prawne inny być redagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Każdy akt prawny winien zawierać kompleksową regulację objętej nim materii w sposób umożliwiający jednoznaczną interpretację zawartych w nich regulacji. Prawidłowa legislacja w zakresie aktów prawa miejscowego winna być również sporządzona w sposób wykluczający wątpliwości w zakresie możliwości poddania ich sądowej kontroli. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zmieniająca wymogów powyższych nie spełnia. Blankietowe i nieskonkretyzowane odesłanie zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały należy uznać za niedopuszczalne jako godzące w konstytucyjne zasady pewności i określoności prawa wynikające z art. 2 Konstytucji R.P. i powołanych wyżej zasad techniki prawodawczej. Wada ta jest również istotna bowiem bezpośrednio godzi w normatywy konstytucyjne.

10. Mając na względzie wyżej przedstawione racje na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności zaskarżonego przepisu uchwały.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).