Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 799/14 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 799/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A. O. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczące odmowy wglądu stronom postępowania o udzielenie ww. cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się, do materiałów niejawnych z uwagi na interes państwowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski wydał decyzję orzekającą o wydaleniu A. O. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod konwojem oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na to terytorium i państw obszaru Schengen przez okres 5 lat od dnia wykonania decyzji lub - gdy decyzja nie zostanie wykonana - od dnia jej wydania oraz o nadaniu powyższemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264 poz. 1573 z późn. zm.). Postępowanie zostało wszczęte z wniosku Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Małopolski odmówił cudzoziemcowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Rozstrzygnięcie to utrzymał następnie w mocy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ustawowym terminie za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego zostało złożone do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego o wydaleniu A. O. z terytorium RP. Sprawa jest w toku.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców orzekł o odmowie przeglądania dokumentów w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne".

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów niejawnych wniesiony przez pełnomocnika A. O., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w rozumieniu ustawy:

• rękojmią zachowania tajemnicy - jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego;

• dokumentem - jest każda utrwalona informacja niejawna.

Art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:

1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;

3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;

5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;

6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ przywołał również treść art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych który stanowi, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności:

1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności;

2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności;

3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Zgodnie z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Natomiast art. 74 § 1 i 2 K.p.a. stanowi, że przepisu art. 73 K.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydalenia A. O. z terytorium Polski i organ rozpatrujący sprawę jest zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, iż nie jest możliwe szczegółowe uzasadnienie odmowy umożliwienia stronie przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej z uwagi na prawną niedopuszczalność ujawnienia informacji niejawnych.

Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.

Możliwość stosowania art. 13 Konwencji nie pojawia się dopiero w razie rzeczywistego naruszenia innego przepisu konwencji. Nie można go też interpretować w sposób prowadzący do wniosku, że musi istnieć środek odwoławczy dotyczący każdego możliwego zarzutu na podstawie konwencji, niezależnie od stopnia jego zasadności. Wystarczy, że zarzut jest tego rodzaju, iż nadaje się do uzasadnienia. Decyzje Komisji o odrzuceniu skargi ze względu na jej oczywistą bezzasadność wraz z ich uzasadnieniem nie były w takich przypadkach decydujące, dawały jednali ważne wskazówki, czy art. 13 mógł być stosowany. Nie wynika z niego, że muszą istnieć środki odwoławcze pozwalające kwestionować przepisy prawne ze względu na ich niezgodność z konwencją lub konstytucją. Przy tajnej kontroli komunikowania się Trybunał uznał, że środek skuteczny według art. 13 musi oznaczać środek możliwie najbardziej skuteczny w danych okolicznościach, biorąc pod uwagę ograniczenia wynikające z charakteru systemu tajnej kontroli. Podobny pogląd wyraził w związku z wydaleniem ze względu na bezpieczeństwo państwa.

Podsumowując organ wskazał, że z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 74 K.p.a. ("przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej...") podjęcie przedmiotowego postanowienia jest obligatoryjne. Wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony - doznaje istotnego ograniczenia. Pogląd taki opiera się na założeniu, że zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do postanowień opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu organ rozpatrujący sprawę dotyczącą udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest zobligowany do odmowy udostępnienia stronie dokumentów zawierających informacje niejawne.

Skargę na powyższe postanowienie Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w A. O. zarzucając naruszenie:

– art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364, dalej: Protokół nr 7) poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu gwarancji proceduralnych w postępowaniu o jego wydalenie poprzez odmowę udostępnienia pełnomocnikowi skarżącego akt postępowania w postępowaniu odwoławczym w sprawie o wydalenie skarżącego z terytorium RP, co skutkowało tym, iż nie zapewniono skarżącemu możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu m.in. przedstawiania argumentów przeciwko wydaleniu jak również pozbawienie go możliwości skutecznego zaskarżenia postanowienia o odmowie wglądu do akt jak i decyzji o wydaleniu,

– art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) poprzez nieproporcjonalne i naruszające istotę prawa niezapewnienie skarżącemu ani jego pełnomocnikowi dostępu do dotyczących skarżącego urzędowych dokumentów, tj. akt postępowania odwoławczego w sprawie o wydalenie go z terytorium RP zawierających informacje niejawne, przez co naruszone zostało także prawo skarżącego do odwołania się od decyzji wydaleniu go z terytorium RP oraz do skutecznej sądowej kontroli decyzji o wydaleniu go z terytorium RP, a naruszenia te również nie spełniały konstytucyjnego kryterium proporcjonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności art. 74 § 1 K.p.a. z art. 45 ust. 1, art. 51 ust 3, oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w takim zakresie, w jakim całkowicie pozbawia cudzoziemca w sprawie o wydalenie go z terytorium RP dostępu do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne".

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty oraz przywołując orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Skarżący podkreślił, że poprzez odmowę mu wglądu do niejawnych akt postępowania odwoławczego, a zatem odmowę umożliwienia poznania okoliczności, na podstawie których wszczęto postępowanie i wydano decyzję o wydaleniu skarżącego terytorium RP, pozbawiony był możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w tym także argumentów przeciwko wydaleniu, nie mógł także skutecznie zaskarżyć samej decyzji o wydaleniu jak i postanowień o odmowie udostępnienia mu niejawnych akt sprawy. Tym samym, doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 Protokołu Nr 7.

Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, natomiast ograniczenie tego prawa może określić ustawa. W realiach niniejszej sprawy, za wspomniane w powołanym przepisie dokumenty urzędowe uznać należy niejawne dokumenty postępowania odwoławczego od decyzji o wydaleniu skarżącego z terytorium RP. Organ odmawiając skarżącemu dostępu do dokumentów z akt jego sprawy oznaczonych klauzulą "tajne" dokonał ingerencji w powołane konstytucyjne prawo skarżącego.

Skarżący zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy kwestii najpoważniejszej sankcji administracyjnej, jaka może dotknąć cudzoziemca przebywającego na terytorium RP, tj. wydalenia go z terytorium RP, z czym jest związane umieszczenie go w wykazie osób niepożądanych na terytorium RP (na podstawie art. 128 ustawy o cudzoziemcach) i może być związane z pozbawieniem wolności cudzoziemca celem zabezpieczenia realizacji decyzji o wydaleniu tj. umieszczenie w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców (na podstawie art. 102 ustawy o cudzoziemcach, co zresztą miało miejsce w mniejszej sprawie). W tak istotnej sprawie skarżący powinien mieć pewną minimalną gwarancję zapoznania się w niezbędnym zakresie z materiałem postępowania o wydalenie.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 799/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego Sąd stwierdził, że wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt I OSK 971/04).

Sąd stwierdził, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się z wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art. 10 i art. 73 § 1 K.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzające.

Wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 § 1 K.p.a., który wyłącza stosowanie art. 73 do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1692/11).

Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanych materiałów, wskazał, że informacje te są kwalifikowane, jako informacje objęte klauzulą "tajne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na ważny interes państwowy.

W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że

1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;

3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;

5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;

6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Z przepisów tych wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im odpowiednio klauzuli "tajne" lub "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wymienionym w ust. 2. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony ww. fundamentalnym wartościom, które – postrzegane jako dobrostan Państwa – mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2718/11).

Zdaniem Sądu, stosując reguły wykładni celowościowej należy dojść do wniosku, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia materiałów niejawnych, mogłoby doprowadzić w konsekwencji do ujawnienia tych materiałów. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego, jako informacja niejawna, podlega natomiast ocenie sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., w której określone dokumenty zostały wyłączone z akt sprawy dostępnych dla strony ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ważnego interesu państwowego.

W wyroku z dnia sygn. akt IV SA/Wa 1562/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: "(...) podkreślić należy daleko idące obostrzenia natury formalnej, całkowicie uniemożliwiające cudzoziemcowi nie tylko kwestionowanie ustaleń faktycznych, będących podstawą powołania się przez organ na klauzulę bezpieczeństwa, a wręcz uniemożliwiające mu zapoznanie się z tymi ustaleniami (odmowa dostępu do akt niejawnych postępowania, pominięcie treści tych akt w uzasadnieniu rozstrzygnięć). Zważywszy na istotę klauzuli bezpieczeństwa oczywistym jest, że co do zasady wskazane wyżej skutki materialne, jak i obostrzenia formalne podyktowane są co do zasady usprawiedliwionym przyznaniem priorytetu interesowi ogólnospołecznego nad interesem jednostki (odnośnie skutków materialnych chodzi o konieczność zapewnienia społeczeństwu ochrony przed osobami stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, odnośnie obostrzeń formalnych chodzi o zapobieżenie uzyskania przez cudzoziemca wiedzy na temat praktyki działania organów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwu państwa)".

Sąd stwierdził, że należy przyznać rację skarżącemu wyrażonym w skardze, iż wskazane wyżej ograniczenia ustawowe mogą w efekcie prowadzić do ograniczenia prawa strony do korzystania z prawa określonego w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP (prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą), niemniej upoważnienie ustawodawcy do nakładania tego rodzaju ograniczenia wynika z przywołanego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie może również budzić wątpliwości, że przewidziana przez obowiązujące ustawodawstwo dopuszczalność ingerowania przez organy administracji w prawa jednostki w tak daleko idący sposób, dodatkowo przy ograniczonych przynajmniej na etapie postępowania administracyjnego środkach obrony, z jakich może skorzystać cudzoziemiec, niesie za sobą hipotetyczne ryzyko jej nieuzasadnionego stosowania. Z powyższym łączy się konieczność rozważenia, czy polskie ustawodawstwo przewidziało instrumenty, zapewniające wystarczającą kontrolę działań organów w celu wyeliminowania tego ryzyka.

W ocenie Sądu tego rodzaju instrumentem jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności decyzji, orzekającej o odmowie uznania cudzoziemca za obywatela polskiego z uwagi na okoliczność, o której mowa w art. 31 pkt 2 ustawy, realizowana poprzez wniesienie przez cudzoziemca skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (a w dalszej kolejności poprzez wniesienie skargi kasacyjnej do NSA).

Mając na uwadze fakt, że kontrola legalności tego rodzaju rozstrzygnięć nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, tj. do zbadania, czy decyzja została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych, wynikających z ustawy oraz z K.p.a., tj. np. przepisów regulujących właściwość organów, przepisów regulujących udział stron w postępowaniu (z obostrzeniami, o których była mowa wcześniej), przepisów regulujących treść decyzji administracyjnej, zasady jej doręczania, itd., czy organ główny uzyskał wymagane informacje w trybie uregulowanym w art. 36 ust. 2 ustawy (bez weryfikowania ich treści), a ma charakter merytoryczny, tj. obowiązkiem sądu administracyjnego jest zarówno zapoznanie się z niejawnym materiałem dowodowym (informacją ABW), jak też ocena jego wiarygodności, uznać należy, że powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw cudzoziemca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, według którego regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nie ograniczają kompetencji sądów administracyjnych co do zakresu sprawowanej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt O ISK 491/11).

Sąd stwierdził, że badając szczegółowo materiały zawierające informacje niejawne uznał, że wydane w sprawie postanowienia obu instancji należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł A. O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364, dalej: Protokół nr 7) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez WSA w Warszawie powołanego przepisu Protokołu nr 7 oraz nierozpatrzenie zawartego w skardze zarzutu jego naruszenia, pomimo, iż przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało oddalenie skargi na postanowienie Szefa UdSC,

2. art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a., 141 § 4 P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu ani jego pełnomocnikowi gwarancji proceduralnych w postępowaniu przed WSA w Warszawie, pomimo iż po dacie wydalenia skarżącego powinny one zostać zapewnione, co spowodowało, że w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie skarżący ani jego pełnomocnik nie mogli zapoznać się z istotnym materiałem dowodowym sprawy i podważać przed Sądem ustaleń dokonanych przez organ administracji, w następstwie czego doszło do oddalenia skargi, jak i uniemożliwiło sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku,

3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez:

– bezzasadne stwierdzenie, że dokonane przez organ w sprawie skarżącego ograniczenie jego prawa do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (tj. niejawnych akt sprawy o wydalenie skarżącego) znajduje uzasadnienie w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pomimo iż ograniczenie to nie znajduje takiego uzasadnienia w treści tego przepisu,

– nieudostępnienie skarżącemu i jego pełnomocnikowi akt postępowania prowadzonego przed WSA w Warszawie, pomimo iż powinny one zostać udostępnione, celem umożliwienia im skutecznego działania przed Sądem, w następstwie czego doszło do oddalenia skargi jak i uniemożliwienia sporządzenia skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku,

4. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez:

– niezbadanie przez WSA w Warszawie, czy w sprawie skarżącego doszło do ingerencji w prawo skarżącego do skutecznej sądowej kontroli decyzji o wydaleniu go z terytorium RP i czy ingerencja ta miała charakter proporcjonalny, pomimo iż zarzut naruszenia tego prawa zawarty były w skardze i następnie nie stwierdzenie, że doszło do takiego naruszenia,

– niezapewnienie skarżącemu w postępowaniu przed WSA w Warszawie gwarancji wynikających z konstytucyjnego prawa do sądu, co spowodowało, że postępowanie to nie spełniało wymogu sprawiedliwości proceduralnej w następstwie czego doszło do oddalenia skargi jak i uniemożliwienia sporządzenia skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku,

5. art. 13 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 98, dalej: dyrektywa powrotowa) w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C.2007.303.1, dalej: KPP) i w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez:

– niezastosowanie przez WSA w Warszawie ww. przepisów prawa UE i niestwierdzenie, że w sprawie skarżącego doszło do naruszenia prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy o wydalenie z terytorium RP oraz prawa do skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, pomimo iż przepisy te znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, niezapewnienie przez WSA w Warszawie gwarancji zawartych w ww. przepisach prawa UE, przez co pozbawiony on został prawa do skutecznego środka prawnego podczas postępowania sądowoadministracyjnego, w następstwie czego doszło do oddalenia skargi jak i uniemożliwienia sporządzenia skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku,

Na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie przez Sąd, wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (zadanie pytania prejudycjalnego) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), dotyczące kwestii prejudycjalnej, to jest: dokonanie wykładni art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej poprzez zadanie pytania o następującej treści: "Czy zgodne są z art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej, w świetle art. 47 KPP, przepisy prawa krajowego, na podstawie których, obywatel państwa trzeciego, wobec którego prowadzone jest postępowanie o wydalenie, lub została już wydana decyzja o wydaleniu, nie ma możliwości zapoznania się w żaden sposób z aktami postępowania stanowiącymi informacje niejawne, a zawierającymi istotne okoliczności i dowody stanowiące podstawę wszczętego postępowania lub wydanej decyzji o wydaleniu, tj. czy takie ograniczenia zawarte w prawie krajowym mieszczą się, w granicach możliwości skorzystania ze skutecznego środka prawnego przed sądem oraz ze skutecznego środka odwoławczego, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym."

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że skarga kasacyjna dotyczy sprawy proceduralnej (dostępu do akt sprawy o wydalenie skarżącego z terytorium RP), nie zaś "głównej" sprawy dotyczącej wydalenia skarżącego z terytorium RP. Niejawne akta postępowania (do których wglądu odmówił skarżącemu organ administracji) zawierają istotny materiał sprawy o wydalenie skarżącego z terytorium RP. Są to informacje dotyczące podstaw uznania skarżącego za osobę zagrażającą bezpieczeństwu państwa i ich znajomość ma podstawowe znaczenie dla możliwości działania skarżącego w sprawie o jego wydalenie z terytorium RP. Ponadto sprawa dostępu do akt postępowania o wydalenie znajduje się w granicach szeroko rozumianej sprawy o wydalenie (w rozumieniu art. 135 P.p.s.a.) a zatem gwarancje przysługujące cudzoziemcowi w ramach postępowania o wydalenie powinny zostać także zapewnione w sprawie dotyczącej odmowy wglądu cudzoziemcowi do akt postępowania o wydalenie.

Zrzut naruszenia art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a. dotyczy oceny przez Sąd zaskarżonego postanowienia Szefa UdSC. Pomimo tego, że skarga zawierała zarzut naruszenia przez organ administracji art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7, to jednak Sąd nie zastosował tego przepisu do oceny zaskarżonego postanowienia.

Nie budzi wątpliwości, że okoliczność wglądu w akta sprawy (będąca przedmiotem niniejszej sprawy) jest objęta gwarancjami proceduralnymi zawartymi w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Znajomość akt sprawy oznacza możliwość zaznajomienia się z powodami, dla których został złożony wniosek o wydalenie oraz dowodami i ustaleniami faktycznym, i na podstawie których wydano decyzję o wydaleniu. Oznacza to, że dopiero znając akta sprawy można w sposób skuteczny przedstawić racje przeciwko wydaleniu (pkt a) omawianego przepisu), jak również w sposób skuteczny składać środki odwoławcze od decyzji o wydaleniu (pkt b) omawianego przepisu). Znajomość akt postępowania o wydalenie gwarantuje także prawo do skutecznej reprezentacji w ramach postępowania o wydalenie (pkt c) omawianego przepisu). Brak znajomości istotnych akt postępowania powoduje, iż prawa gwarantowane przez art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 są iluzoryczne. W związku z tym, Sąd bezzasadnie nie zastosował tego przepisu w przedmiotowej sprawie i nie rozpatrzył zawartego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu. Tymczasem, gdyby Sąd zastosował art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7, wówczas uwzględniłby skargę.

Zgodnie z ww. przepisem cudzoziemiec w postępowaniu o wydalenie powinien mieć możliwość wglądu do akt postępowania o wydalenie. Niezapewnienie mu tej możliwości przez organ administracji stanowiło oczywiste naruszenie powołanego przepisu Protokołu nr 7. W sprawie skarżącego, w postępowaniu przez organem administracji nie znajdował zastosowania art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7, wedle którego cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw proceduralnych, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego. Nawet jeśli Sąd dokonał oceny całości materiału dowodowego (w tym także niejawnych akt sprawy) i uznał, że wydane postanowienia były prawidłowe (a co za tym idzie uznał, że skarżący stanowił zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa), to jednak nie zauważył, że zaskarżone postanowienie zostało wydane już po wydaleniu skarżącego z terytorium RP. W związku z czym skarżący i jego pełnomocnik powinni mieć również możliwość zapoznania się z niejawnym materiałem dowodowym sprawy o wydalenie.

Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który stwierdził, że w postępowaniu o wydalenie, nawet wówczas, gdy pojawia się okoliczność bezpieczeństwa państwa, cudzoziemiec nie może być pozbawiony gwarancji chroniących go przez arbitralnymi działaniami władz. Powinien on mieć prawo do zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie, jak również do odpierania argumentów podawanych przez władze. Trybunał w swoim orzecznictwie wskazał, że niezgodne z Protokołem Nr 7 jest postępowanie, w ramach którego nie zapoznano ani cudzoziemca, ani jego reprezentanta prawnego z przyczynami wydalenia (poza ogólnym wskazaniem na zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa). W konsekwencji w rozpoznawanych przez ETPC sprawach cudzoziemiec nie mógł przedstawić swojego stanowiska i podjąć próby zakwestionowania ustaleń dokonanych przez odpowiednie władze publiczne (wyrok ETPCz w sprawie Lupsa przeciwko Rumunii, par. 38 - 41, wyrok ETPC z 6 grudnia 2007 r. w sprawie Liu przeciwko Federacji Rosyjskiej, par. 59). W sprawie G.C. przeciwko Bułgarii ETPC uznał za szczególnie uderzające, że skarżący nie znał nawet zarysu faktów stanowiących podstawę stwierdzenia, że stanowił zagrożenie i w związku z tym nie był w stanie zaprezentować swych racji zarówno w postępowaniu odwoławczym jak i w sądzie.

W związku powyższym powołane naruszenie art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi na postanowienie Szefa UdSC.

Odnośnie do naruszenia art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a., 141 § 4 Pp.s.a. i 151 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że dotyczy on niezapewnienia skarżącemu gwarancji zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 podczas postępowania i w treści wyroku Sądu.

Po wydaleniu skarżącego z terytorium RP powinien on mieć możliwość skorzystania z gwarancji proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Gwarancje te powinny zostać zrealizowane podczas postępowania przez organem administracji, jak również przed Sądem. Tymczasem, podczas postępowania przed Sądem pełnomocnik skarżącego nie mógł zapoznać się z niejawnymi aktami sprawy, zawierającymi podstawę wydania zaskarżonego postanowienia a następnie wyroku. Ponadto podczas rozprawy sędzia sprawozdawca nie przedstawił pełnego stanu sprawy (nie wskazał powodów, dla których organy administracji odmówiły skarżącemu wglądu w akta jego sprawy, co stanowiło podstawową okoliczność jego sprawy). Także w uzasadnieniu wyroku Sąd nie przedstawił prawidłowo stanu sprawy. Sąd odnosząc się do zebranego materiału dowodowego stwierdził jedynie, że "badając szczegółowo materiały zawierające informacje niejawne stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia obu instancji należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione" nie wyjaśniając konkretnie tego stwierdzenia i nie wskazując, dlaczego uznał za prawidłowe odmowę przez organy administracji wglądu skarżącemu do akt jego sprawy o wydalenie.

Tymczasem skarżący i pełnomocnik powinni mieć zapewnioną możliwość pełnego wglądu do akt sprawy w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie, a sędzia sprawozdawca powinien przedstawić stan sprawy, podając także powody dla których organ administracji odmówił skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy. Także wyrok Sądu powinien zawierać przedstawienie stanu sprawy tj. stwierdzenie, z jakich konkretnie powodów Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienia obu instancji należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W takiej sytuacji ani skarżący ani jego pełnomocnik nie mogli w postępowaniu przed sądem skorzystać ze swoich praw proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Przede wszystkim nie mogli podejmować skutecznych czynności w ramach postępowania przed WSA w Warszawie (podważania przyjętych przez organ przyczyn, dla których odmówiono skarżącemu wglądu w akta sprawy). Spowodowało to utrzymanie w mocy postanowienia uniemożliwiającego skarżącemu skorzystanie, w ramach postępowania o wydalenie, z gwarancji proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Także sformułowanie wyroku (brak przedstawienia stanu sprawy w pełnym zakresie) spowodowało, że skarżący ani jego pełnomocnik nie mieli możliwości zapoznania się z jego rzeczywistymi podstawami i nie mieli możliwości jego skutecznego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej tj. odniesienia się w niniejszej skardze do przyjętych przez WSA w Warszawie podstaw odmowy wglądu skarżącemu do akt postępowania w sprawie o wydalenie.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 151 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że w wyroku Sąd mylnie powołał art. 51 ust. 4 Konstytucji (prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą) jako powołany w skardze zarzut, podczas gdy w skardze wskazano zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji (prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych). W dalszej części wyroku Sąd stwierdził, że instrumentem zabezpieczającym przed nieuzasadnionym nadużywaniem swoich uprawnień przez organy administracji jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności decyzji orzekającej o odmowie uznania cudzoziemca za obywatela polskiego (prawdopodobnie Sąd miał na myśli samą sądową kontrolę decyzji, bez wskazania akurat tego konkretnie rodzaju sprawy).

Z treści wyroku Sądu można wyciągnąć wniosek, iż jego zdaniem dokonane przez organ ograniczenie prawa skarżącego do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (tj. akt sprawy o jego wydalenie z terytorium RP) znajduje upoważnienie w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Stwierdził także, że ujawnienie konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Poza samym stwierdzeniem prawidłowości odmowy skarżącemu wglądu w akta sprawy na etapie postępowania administracyjnego, także podczas postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem, skarżącemu i jego pełnomocnikowi nie zostały udostępnione niejawne akta sprawy, co także stanowiło naruszenie powołanego przepisu Konstytucji RP.

Stwierdzenie przez Sąd prawidłowości odmowy udostępnienia skarżącemu akt w postępowaniu administracyjnym, jak i brak możliwości udostępnienia akt skarżącemu i jego pełnomocnikowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym było bezzasadne.

Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji określa trzy przesłanki których spełnienie jest konieczne do wprowadzania ograniczeń praw i wolności jednostki. Te przesłanki to: przesłanka formalna (forma ustawy), przesłanka materialna (interes publiczny ze względu na który dokonuje się ograniczenie) oraz wskazanie maksymalnych granic dla wprowadzenia ograniczeń (nakaz proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń) oraz zakaz naruszania istoty praw i wolności).

Wymóg proporcjonalności wprowadzania ograniczeń wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt P 37/09). Trybunał stwierdził, że istotą zakazu nadmiernej ingerencji jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. W tym ogólnym ujęciu zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć, oczywiście, kryteria "nadmiemości" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności). W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt P 11/98) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli - innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolność.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd powinien zbadać, czy spełnia warunki z art. 31 ust. 3 Konstytucji zawarte w art. 74 § 2 K.p.a. i zastosowane wobec skarżącego przez organ administracji, ograniczenie cudzoziemcowi, będącemu stroną postępowania o wydalenie go z terytorium RP, dostępu do dokumentów z akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Sąd powinien także wypowiedzieć się w kwestii dostępności akt sprawy sądowoadministracyjnej, zwłaszcza że przepisy P.p.s.a. dotyczące udostępniania akt nie przewidują możliwości odmowy udostępnienia akt postępowania sądowoadministracyjnego (art. 12a P.p.s.a. stanowi jedynie o udostępnianiu takich akt).

W przedmiotowej sprawie ustawodawca, a w ślad za nim organ administracji oraz Sąd sięgnął do najbardziej uciążliwego środka - całkowicie pozbawił skarżącego dostępu do akt jego postępowania o wydalenie go z terytorium RP zawierających istotne dane przemawiające za jego wydaleniem. Jawne pozostały jedynie dokumenty dotyczące kwestii czysto formalnych, nie zawierające jakiejkolwiek wskazówki czy cienia informacji o podstawach wszczętego i prowadzonego postępowania w sprawie o wydalenie skarżącego z terytorium RP. Tymczasem co najmniej już od wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Chahal przeciwko Wielkiej Brytanii znane są polskim władzom pewne rozwiązania, które są niewątpliwie mniej uciążliwe dla cudzoziemca będącego stroną postępowania o wydalenie, a które jednocześnie nie powodują zagrożenia dla ujawnienia prawnie chronionych tajemnic (chodzi np. o stosowaną w Kanadzie instytucję "specjalnego pełnomocnika", który występuje w postępowaniu o wydalenie i ma dostęp do niejawnych dokumentów z akt sprawy, może się z nimi zapoznawać i podważać je podczas postępowania, nie ma on natomiast prawa do jakiegokolwiek kontaktu z cudzoziemcem będącym stroną postępowania).

Krajowe - polskie - przepisy postępowania karnego zawierają możliwość udostępniania stronom wglądu do akt postępowania karnego.

TK orzekał także o proporcjonalności i co za tym idzie, zgodności z Konstytucją RP szczególnych przepisów prawa administracyjnego ograniczających stronom dostęp do akt sprawy. Orzecznictwo to dotyczyło spraw prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 z późn. zm.). W powołanym już wyroku P 37/09 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o IPN narusza konstytucyjne prawo dostępu każdej osoby do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych, o którym mowa w art. 51 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem TK ograniczenie zawarte w tym przepisie było nadmierne, nieproporcjonalne i naruszało istotę praw zagwarantowanych w Konstytucji.

Przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii najpoważniejszej sankcji administracyjnej, jaka może dotknąć cudzoziemca przebywającego na terytorium RP, tj. wydalenia go z terytorium RP, z czym jest związane umieszczenie go w wykazie osób niepożądanych na terytorium RP i może być związane pozbawienie wolności cudzoziemca celem zabezpieczenia realizacji decyzji o wydaleniu tj. umieszczenie w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie). W świetle wskazanego wyżej orzecznictwa TK stopień naruszenia praw jednostki również jest okolicznością, która ma znaczenie w trakcie ustalania proporcjonalności nałożonych na nią ograniczeń.

Skarżący nie tylko został wydalony i pozbawiony wolności, ale także do chwili podjęcia decyzji o wydaleniu przebywał na terytorium RP legalnie, nie był karany przez sąd, pracował, ożenił się, kupił mieszkanie i wreszcie w Polsce urodziło się jego dziecko. Wydaje się, że w tak istotnej dla niego sprawie WSA w Warszawie powinien stwierdzić, że skarżący powinien mieć pewną minimalną gwarancję zapoznania się w niezbędnym zakresie z materiałem postępowania o wydalenie

Z uwagi zatem na istniejące możliwości zastosowania mniej uciążliwego ograniczenia praw cudzoziemca do dostępu do akt jego sprawy, jak również ze względu na poważną naturę sprawy o wydalenie należy stwierdzić, że przewidziana w art. 74 § 2 K.p.a. odmowa cudzoziemcowi dostępu do akt sprawy oznaczonych klauzulą "tajne" i zawierających istotne okoliczności stanowiące podstawę wszczęcia postępowania i wydania decyzji o jego wydaleniu stanowiła nieproporcjonalne ograniczenie prawa skarżącego do dostępu do akt postępowania odwoławczego w sprawie o jego wydalenie. A zatem z tego powodu stanowiła naruszenie Konstytucji RP. Takie samo naruszenie Konstytucji RP stanowił brak możliwości udostępnienia skarżącemu i jego pełnomocnikowi akt sprawy sądowoadministracyjnej.

Sąd powinien także rozważyć, czy odmowa dostępu do niejawnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego (jak i sądowoadministracyjnego) naruszyła istotę przysługującego skarżącemu konstytucyjnego prawa do dostępu do akt sprawy (art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Według doktryny i orzecznictwa każda wolność czy prawo posiada pewien podstawowy czy minimalny zakres treściowy, którego usunięcie zniweczy faktyczne jej istnienie. Ograniczenie wolności i praw nie mogą prowadzić do całkowitego wydrążenia ich z rzeczywistej treści i pozostawienia tylko pozoru ich obowiązywania. W orzeczeniu z 12 lutego 2000 r. (sygn. akt P 11/98) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że koncepcja "istoty" praw i wolności opiera się na założeniu, że w ramach konkretnego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć oraz pewne elementy dodatkowe, które mogą być przez ustawodawcę ujmowane czy modyfikowane.

W przedmiotowej sprawie Sąd utrzymał w mocy postanowienie, na podstawie którego skarżący został całkowicie pozbawiony dostępu do istotnych dokumentów. Skarżący i jego pełnomocnik nie mieli także możliwości wglądu w te akta w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z tym ograniczenie to, wbrew Konstytucji RP, doprowadziło do naruszenia istoty jego prawa dostępu do akt. Ściślej rzecz biorąc skarżący nie miał, żadnego dostępu do istotnych akt sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a jedynie do formalnych dokumentów nie zawierających żadnej istotnej informacji o faktycznych podstawach wszczętego postępowania i wydanej decyzji o wydaleniu ani o motywach utrzymania przez Sąd w mocy zaskarżonego postanowienia. W ten sposób Sąd dokonał naruszenia istoty prawa do dostępu do dotyczących go dokumentów urzędowych, co nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 51 ust. 3 Konstytucji RP.

W swoim wyroku Sąd powołał się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2718/11 oraz wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1562/13) wedle którego objęcie pewnych informacji klauzulą "tajne" ma na celu zapewnienie właściwej ochrony wartościom zawartym w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych jak również stanowi usprawiedliwione przyznanie priorytetowi interesu ogólnospołecznego nad interesem jednostki. Ponadto Sąd stwierdził także, że instrumentem zabezpieczającym przed nieuzasadnionym nadużywaniem swoich uprawnień przez organy administracji jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności decyzji.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że znane jest mu orzecznictwo uzasadniające stwierdzenie Sądu o tym, iż regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie dotyczą sądów (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt IOSK 491/11, a także wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OSK 655/05, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2293/11). Jednakże, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy zauważyć, że zawarte w art. 51 ust. 3 Konstytucji prawo do dostępu do akt sprawy dotyczy "każdego" (w realiach niniejszej sprawy - skarżącego jako strony postępowania o wydalenie), nie zaś sądu rozpatrującego skargę na odmowę wglądu do akt sprawy. Sąd, co prawda korzysta z przymiotu niezależności i niezawisłości, jak również ma prawo i powinność wglądu do całości materiałów sprawy, w tym także materiałów niejawnych. Nie może on być jednak w żaden sposób kojarzony ze stroną postępowania, która jest adresatem uprawnienia zawartego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Należy także podkreślić, że zadaniem Sądu jest rozpoznanie sprawy i pełnienie w trakcie postępowania roli niezależnego, bezstronnego arbitra pomiędzy stronami postępowania tj. skarżącym i organem, który wydał zaskarżone postanowienie. Ponadto zadaniem Sądu w odniesieniu do niejawnych materiałów postępowania jest jedynie zapoznanie się z nimi i ich ocena. Natomiast nie jest rolą Sądu wstępowanie w pozycję strony, czy jej pełnomocnika, w szczególności podważanie twierdzeń zawartych w materiałach oznaczonych klauzulą "tajne". Z tego względu ocena sądu oparta jest jedynie na materiale zebranym i przedstawionym w sposób jednostronny, tylko przez jedną ze stron postępowania sądowego, tj. organ, bez zapewnienia drugiej stronie jakiejkolwiek możliwości działania w sposób merytoryczny tj. wypowiedzenia się co do istotnych materiałów sprawy czy podważania twierdzeń organu.

Trybunał Konstytucyjny, aczkolwiek na tle spraw o innym charakterze, przyjmował inne stanowisko niż przyjęte w orzecznictwie NSA. Co prawda inny jest charakter spraw o wydalenie i spraw opartych o ustawę o Instytucie Pamięci Narodowej, jednak sprawy dotyczące wydalenia cudzoziemca mają charakter tak istotny dla cudzoziemca (jest to najpoważniejsza sankcja z jaką może spotkać się cudzoziemiec, jest połączona z zakazem ponownego wjazdu na terytorium RP i może łączyć się z pozbawieniem wolności), aby nie można było, choćby pomocniczo zastosować orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tych sprawach. Trybunał Konstytucyjny wskazywał m.in., że niezgodna z art. 51 ust. 3 jest rzeczywista odmowa udostępnienia stronie akt postępowania administracyjnego jak również motywów takiej odmowy i motywów rozstrzygnięć sądowych prowadzonych w trybie kontroli decyzji administracyjnej, które udostępniane są tylko stronie będące dysponentem dokumentów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 37/09).

Reasumując, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy stwierdzić, że Sąd stwierdzając, iż ograniczenie prawa skarżącego do wglądu do niejawnych akt jego sprawy na etapie postępowania administracyjnego ma podstawę w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz odmawiając udostępnienia akt postępowania sądowoadministracyjnego bezzasadnie oddalił skargę, pomimo iż powinien ją uwzględnić. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że gdyby Sąd stwierdził, że organ administracji naruszył powołany przepis Konstytucji RP wówczas oddaliłby skargę jak również w ten sposób, że gdyby Sąd udostępnił skarżącemu niejawne akta postępowania, wówczas pełnomocnik skarżącego mógłby zapoznać się z podstawami zaskarżonego postanowienia i w ten sposób mógłby skutecznie podnosić argumenty przeciwko temu postanowieniu, co mogłoby spowodować uwzględnienie skargi.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 151 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd nie zbadał, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa do sądowej kontroli decyzji o wydaleniu go z terytorium RP. Zarzuty naruszenia tych przepisów Konstytucji RP zawarte były w skardze na postanowienie Szefa UdSC. Ponadto do naruszenia prawa do sądu doszło także podczas samego postępowania przez WSA w Warszawie. Sąd powinien zastosować ww. przepisy Konstytucji RP do oceny postanowienia Szefa UdSC i stwierdzić ich naruszenie, jak również stwierdzić, że zastosowane przez organ administracji wobec skarżącego ograniczenie prawa do sądu nie spełnia warunku proporcjonalności zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto WSA w Warszawie powinien także w postępowaniu sądowoadministracyjnym zapewnić skarżącemu gwarancje wynikające z konstytucyjnego prawa do sądu.

W orzecznictwie wskazuje się (m.in. wyrok TK, sygn. akt P 37/09), że na treść prawa do sądu składa się w m.in. prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. W powołanym wyroku TK zwrócił uwagę, że jednym z elementów prawa do sądu i sprawiedliwości proceduralnej wyznaczającej granice swobody regulacyjnej prawodawcy jest uprawnienie strony do bycia wysłuchanym i przedstawienia swojego stanowiska. W innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Zgodnie z wymogami rzetelnego procesu, uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swych racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć (wyrok z 23 października 2006 r., sygn. akt SK 42/04). W doktrynie wskazuje się z kolei, że na etapie postępowania przed sądem administracyjnym w prawie do sądu znajduje swoje źródło zasada dostępu do akt.

Sąd powinien stwierdzić, że skarżący poprzez odmowę udostępnienia mu przez organ akt postępowania administracyjnego doznał ingerencji w przysługujące mu prawo do sądu, tj. doszło do naruszenia prawa do sprawiedliwej procedury, poprzez pozbawienie skarżącego przez organ realnej możliwości przedstawienia swych racji przed sądem. Ani skarżący ani jego pełnomocnik, poprzez pozbawienie ich, możliwości wglądu w akta sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej nie mieli możliwości realnego działania w sprawie sądowoadministracyjnej. Brak znajomości akt postępowania (w połączeniu z ograniczonym z podobnych względów uzasadnieniem decyzji i postanowień wydawanych w ramach sprawy) uniemożliwiło sporządzenie skargi do sądu administracyjnego, która zawierałaby konkretne merytoryczne zarzuty odnoszące się do podstaw wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Skarżący i jego pełnomocnik nie miał także możliwości podnoszenia argumentów przeciwko zaskarżonemu postanowieniu podczas sprawy toczącej się przed Sądem oraz sporządzenia skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych motywów wyroku Sądu (wyrok zawiera jedynie stwierdzenie, że "postanowienia obu instancji należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione").

Sąd powinien także stwierdzić, że ograniczenie skarżącemu prawa do sądu przez organ administracji nie znajdowało uzasadnienia w treści art. 31 ust. 3, tj. nie było proporcjonalne. Nieproporcjonalne było także ograniczenie w postaci braku dostępu skarżącemu niejawnych akt postępowania sądowoadministracyjnego.

W wyroku z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt SK 42/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do sądu nie ma bezwzględnego i absolutnego charakteru, stwarzającego uprawnionemu, w ramach każdej procedury i każdego typu postępowania, możliwość nieograniczonej ochrony swych praw na drodze sądowej. Jednak swoboda ustawodawcy nie oznacza dopuszczalności wprowadzania rozwiązań arbitralnych, które ponad miarę, a więc bez wystąpienia istotnych racji, ograniczają prawa procesowe strony, których realizacja stanowi przesłankę prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc ograniczenie uprawnień procesowych strony jest zbędne, z punktu widzenia zamierzonych przez ustawodawcę celów a jednocześnie wypacza pozycję stron, uniemożliwia właściwe zrównoważenie ich pozycji procesowej, to tym samym łamie podstawowy postulat sprawiedliwości proceduralnej i prowadzi do naruszenia prawa do sądu. Z kolei w wyroku z dnia z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że praktyka utajniania dokumentów w postępowaniu o przyznanie statusu pokrzywdzonego na podstawie ustawy o IPN wypacza, a wręcz łamie zasadę kontradyktoryjności, która winna cechować każde postępowanie sądowe, i tym samym prowadzi do odebrania takiemu postępowaniu waloru bezstronności.

W realiach sprawy należy podkreślić, że ani skarżący ani jego pełnomocnik, poprzez odmowę udostępnienia im akt postępowania, które to rozstrzygnięcie następnie zostało utrzymane w mocy przez Sąd, jak również nie mając wglądu w akta postępowania sądowoadministracyjnego nie wiedzieli, jaka była rzeczywista podstawa faktyczna toczącej się sprawy o wydalenie skarżącego z terytorium RP i w świetle zaskarżonego wyroku Sądu nadal nie są uprawnieni do jego poznania. Brak znajomości akt postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego uniemożliwił skorzystanie w sposób skuteczny z prawa do sądu tj. sporządzenia skargi na decyzję o wydaleniu, w której skarżący mógłby przedstawić swoje racje przeciw zaskarżonemu postanowieniu czy przedstawić przez Sądem relewantne zarzuty odnoszące się do wskazanych przez organ podstaw faktycznych wydanej decyzji. Skarga taka mogła zawierać jedynie zarzuty odnoszące się do formalnej strony zaskarżonego postanowienia czy ewentualnie zarzuty wynikające z domysłów skarżącego, co do okoliczności stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia, czego z pewnością nie można uznać, za skuteczne skorzystanie z prawa do sądu. Takie ograniczenie w dostępie do akt postępowania spowodowało, że skarga kasacyjna od wyroku Sąd I instancji nie mogła odnosić się do właściwych, przyjętych przez Sąd podstaw wyroku.

W przedmiotowej sprawie skarżącemu odmówiono dostępu do akt z powołaniem się na prawnie chronioną tajemnicę, co niewątpliwie wskazuje na rangę sprawy i może uzasadniać konieczność ograniczenia w pewnym zakresie praw skarżącego. Jednak nie można tracić z pola widzenia znaczenia sprawy jakie miała ona dla skarżącego. W wyniku wydanej decyzji skarżący został wydalony z terytorium RP, jego dane zostały umieszczone w wykazie osób niepożądanych na terytorium RP, został pozbawiony wolności, jak również na pewien czas rozdzielony z rodziną i pozbawiony dotychczasowej pracy i możliwości korzystania z kupionego mieszkania. Należy zatem powtórzyć, że w tak istotnej sprawie Sąd powinien stwierdzić, że skarżący powinien mieć pewną minimalną gwarancję zapoznania się w niezbędnym zakresie z materiałem postępowania o wydalenie i na tej podstawie przedstawienia sądowi w ramach ewentualnej skargi, swojego stanowiska względem podstaw faktycznych wydanej decyzji.

Jednocześnie istnieją pewne rozwiązania proceduralne (znane także polskim władzom, które przy zachowaniu prawnie chronionej tajemnicy jednocześnie umożliwiałyby skorzystanie cudzoziemcowi z przysługujących mu praw, w tym prawa do sądu (np. reprezentowanie cudzoziemca w sprawie o wydalenie przez specjalnego pełnomocnika mającego certyfikat dostępu do informacji niejawnych i który mógłby przygotować do sądu administracyjnego skargę na decyzję o wydaleniu znając rzeczywiste podstawy wydania takiej a nie innej decyzji).

W związku z powyższym biorąc pod uwagę naturę sprawy (wydalenie z terytorium RP), jak i fakt, że istnieją mniej rygorystyczne rozwiązania ograniczające prawo skarżącego do sądu Sąd powinien stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa skarżącego do sądu i było ono nieproporcjonalne, nie spełniało zatem warunków z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd powinien także udostępnić skarżącemu i jego pełnomocnikowi akta postępowania sądowoadministracyjnego, przedstawić w trakcie rozprawy pełen stan sprawy oraz zawrzeć w uzasadnieniu wyroku konkretne powody dla których uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że gdyby WSA w Warszawie stwierdził, że organ administracji naruszył powołany przepis Konstytucji RP wówczas oddaliłby skargę jak również w ten sposób, że gdyby Sąd zapewnił skarżącemu prawo do sądu, wówczas pełnomocnik skarżącego mógłby skutecznie podnosić przed Sądem argumenty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu, co mogłoby spowodować uwzględnienie skargi.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają także przepisy prawa Unii Europejskiej tj. dyrektywy powrotowej (która została wdrożona do prawa polskiego) oraz Karty Praw Podstawowych UE (stosowanej bezpośrednio), które jednak nie zostały zastosowane przez WSA w Warszawie.

Zgodnie z art. 1 dyrektywy powrotowej, określa ona wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi, jako zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy przyjąć, że jego sytuacja znajduje się w zakresie obowiązywania tej dyrektywy, jako, że z dniem wydania decyzji o wydaleniu został on uznany za osobę przebywającą nielegalnie gdyż został uznany za osobę stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa (art. 3 pkt 2 dyrektywy powrotowej w zw. z art. 5 ust. 1 lit e) Rozporządzenia (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)). Art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej stanowi, że obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.

Przepisy dyrektywy powrotowej zostały wdrożone do polskiego prawa krajowego poprzez przepisy, obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (m.in. art. 88 ust. 1 pkt 5). Przepisy tej dyrektywy zostały także wdrożone do polskiego porządku prawnego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 poz. 1650, sprostowanie Dz. U. z 2014 poz. 463) - w szczególności w zakresie spraw uregulowanych w Rozdziale 2 Działu VIII tej ustawy - Zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Ponadto przepisy tej dyrektywy zostały wdrożone do polskiego porządku prawnego także poprzez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: kpa). Przepisy K.p.a. regulują przepisy postępowania w sprawach o wydalenie, czy - na tle obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach - w sprawach o zobowiązanie do powrotu. Na tle niniejszej sprawy przepisami K.p.a., które odpowiadają wskazanemu przepisowi dyrektywy powrotowej jest art. 74 § 1 i 2 K.p.a. Nie ma natomiast przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które wprost regulowałyby odmowę udostępnienia skarżącego akt postępowania (jak już wskazano, art. 12a P.p.s.a. reguluje jedynie udostępnianie akt tego postępowania). Art. 47 Karty Praw Podstawowych statuuje prawo do skutecznego środka prawnego i stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami sprawiedliwości, jawności, w rozsądnym terminie oraz przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Pomimo tego, że przepis ten w swojej treści odnosi się do środka prawnego przed sądem, to jednak, zgodnie z poglądami doktryny przepis ten ma także zastosowanie do spraw administracyjnych.

Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem ETS unijny standard rzetelnego procesu obejmuje także prawo strony do zapoznania się ze wszelkimi argumentami i zarzutami, które są wykorzystywane przeciwko niej oraz możliwość odniesienia się do nich. Prawo to obejmuje zatem także dostęp do akt sprawy administracyjnej i sądowej, natomiast naruszenie prawa dostępu do akt w postępowaniu administracyjnym może doprowadzić do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli naruszone zostało prawo do obrony.

Treść prawa do skutecznej ochrony sądowej została także wyjaśniona w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z dnia 3 września 2008 r. ETS wypowiedział się co do zakresu tego prawa na tle sprawy dotyczącej szczególnych środków ograniczających skierowanych przeciwko osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i Talibami. W wyroku tym ETS stwierdził, że niepoinformowanie wnoszących odwołanie o dowodach zgromadzonych przeciwko nim, ani nieprzyznanie im prawa do zapoznania się z tymi dowodami w rozsądnym terminie po nałożeniu tych środków oznaczało, iż nie mieli oni możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii. Tym samym ich prawo do obrony, w szczególności prawo do bycia wysłuchanym, nie było przestrzegane, co spowodowało również naruszenie prawa do skutecznej obrony sądowej. W wyroku tym ETS wskazał, że w świetle nauki płynącej z orzecznictwa Trybunału w innych dziedzinach, skuteczność kontroli sądowej oznacza, że dany organ (...) jest zobowiązany do poinformowania o motywach podjętej decyzji zainteresowaną osobę w miarę możliwości bądź w chwili podejmowania decyzji, bądź przynajmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po podjęciu tej decyzji, w celu umożliwienia tym adresatom skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi. Przestrzeganie obowiązku informowania o tych motywach jest bowiem konieczne w celu umożliwienia adresatom środków ograniczających obronę ich praw w najlepszych możliwych warunkach i podjęcia decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do sądu wspólnotowego.

W wyroku tym ETS wskazał także na potrzebę zastosowania metod pozwalających na pogodzenie z jednej strony uzasadnionej troski o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji branych pod uwagę przy wydawaniu danego aktu, a z drugiej strony konieczności przyznania stronie możliwości korzystania w wystarczającym stopniu z norm proceduralnych. ETS powołał się na wspomniany już wyrok ETPC w sprawie Chahal przeciwko Zjednoczonemu Królestwu. W wyroku tym ETS stwierdził, że niepoinformowanie wnoszących odwołanie o dowodach zgromadzonych przeciwko nim oznaczało, iż nie mieli oni możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii. Tym samym ich prawo do obrony, w szczególności prawo do bycia wysłuchanym, nie było przestrzegane, co spowodowało również naruszenie prawa do skutecznej obrony sądowej. Zasady wskazane w tym wyroku ETS, w związku z tym, że dotyczył środków ograniczających nałożonych w związku z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa państwa, znajdują odniesienie do niniejszej sprawy, gdzie skarżący pozbawiony został swoich praw proceduralnych również ze względu na bezpieczeństwo państwa.

W wyroku z dnia 25 października 2011 r. ETS stwierdził, że naruszenie prawa dostępu do akt w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji może, co do zasady, doprowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jeżeli naruszone zostało prawo do obrony. W wyroku tym wskazano, że w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się naruszenia prawa do obrony, gdyż Komisja nie udzieliła zainteresowanemu przedsiębiorstwu wystarczającego dostępu do dokumentów, a w szczególności do tych, które mogły zostać wykorzystane do celów jego obrony

W realiach niniejszej sprawy skarżący, poprzez utrzymanie w mocy przez WSA w Warszawie postanowienia o odmowie wglądu mu w akta postępowania o wydalenie jak również poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami postępowania sądowoadministracyjnego i brak znajomości pełnego stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd, pozbawiony został prawa do skutecznej ochrony sądowej. Nie mógł on poznać rzeczywistych powodów, dla których odmówiono mu wglądu do akt, ani dla których wydano decyzję o jego wydaleniu z terytorium RP. Z tego względu nie mógł on w żaden sposób przedstawić swojego stanowiska względem tych powodów ani ich podważać przed Sądem. Nie można także uznać, aby całkowite pozbawienie skarżącego dostępu do istotnych akt sprawy zawierających podstawy i dowody, na których oparł się organ wydając decyzję o wydaleniu spełniało test proporcjonalności zawarty w art. 51 ust. KPP. Tymczasem, gdyby skarżącemu zapewnione zostałyby wyżej wymienione prawa wynikające z przepisów UE, wówczas on lub jego pełnomocnik mieliby możliwość odniesienia się do podstaw zaskarżonego postanowienia oraz wyroku Sądu i pojawiła by się możliwość ich podważania, jak również mogliby podjąć decyzję co do celowości wniesienia skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w odniesieniu się do przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego dotyczącego meritum zaskarżonego postanowienia. W związku z czym Sąd naruszył ww. przepisy prawa UE.

Uzasadniając potrzebę zadania przez Sąd Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalnego skarżący stwierdził, że argumenty dotyczące możliwej niezgodności rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącemu wglądu do istotnych akt jego sprawy (na etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego) o wydalenie z terytorium RP z zasadami zawartymi w prawie UE zawarte zostały powyżej.

Stwierdzenie to stanowi jedynie zarzut sformułowany przez pełnomocnika skarżącego, który nie wiąże Sądu. Natomiast zachodzi potrzeba dokonania wiążącej wykładni wskazanych przepisów prawa UE mających zastosowanie w sprawach o wydalenie lub zobowiązanie do powrotu cudzoziemca, w tym także w niniejszej sprawie i zadania wskazanego na wstępie niniejszej skargi pytania.

Zgodnie z akapitem 3 art. 267 TFUE w przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Nie ma wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu w świetle tego przepisu Istnieją jedynie trzy wyjątki od obowiązku zwrócenia się przez sąd z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego przez sąd orzekający w ostatniej instancji:

– gdy dana kwestia nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

– gdy poruszona kwestia jest już rozstrzygnięta

– gdy wykładnia danego przepisu prawa unijnego jest oczywista, że nie ma miejsca dla racjonalnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia postawionego pytania (acte clair).

W przedmiotowej sprawie wyjątki takie nie zachodzą Nie zostało wydane orzeczenie prejudycjalne o treści, która odpowiadałaby na zawnioskowane pytanie. Także wykładnia przepisów prawa UE nie jest oczywista. Przepisy te nie odnoszą się wprost do kwestii dostępu do akt sprawy w postępowaniu powrotowym a jedynie stanowią o skutecznym środku prawnym czy prawie do skutecznych środków odwoławczych.

Orzeczenie wstępne TSUE w tej kwestii jest niezbędne do wydania wyroku przez Sąd, gdyż wydając orzeczenie prejudycjalne TSUE dokona interpretacji przepisów prawa UE i odpowie na pytanie czy zastosowana w niniejszej sprawie wobec skarżącego odmowa wglądu do akt postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w sprawie o wydalenie go z terytorium RP ma podstawę w prawie UE czy też stanowiła jego naruszenie. W szczególności, na podstawie orzeczenia prejudycjalnego, Sąd będzie mógł stwierdzić, że takie ograniczenie dostępu do akt jest zgodne, lub też nie, z przepisami Karty Praw Podstawowych. W oparciu o bezpośrednią stosowalność i wyższą, ponad ustawami, pozycję KPP w hierarchii aktów prawnych, będzie mogło spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, w przypadku stwierdzenia niezgodności zastosowanego ograniczenia z jej przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku oraz postanowień wydanych przez organy administracji ma prawidłowość zastosowania art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 74 § 1 K.p.a.

Art. 73 § 1 K.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei z art. 74 § 1 K.p.a. wynika, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych znajdowały się dokumenty zawierające informacje o klauzuli "tajne". Tym samym istniały podstawy do zastosowania wyjątku od zasady prawa wglądu w akta sprawy, o którym mowa w art. 74 § 1 K.p.a.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364).

Art. 1 ust. 1 ww. artykułu stanowi, że cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

Art. 1 ust. 2 ww. Protokołu stanowi z kolei, że cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego.

Wykładnia tego przepisu zaprezentowana w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadna. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że dopóki cudzoziemiec znajduje się w Polsce, to można ograniczyć mu praw wglądu do akt sprawy natomiast gdy znajdzie się poza granicami Polski, to ograniczenie to przestaje obowiązywać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia jest błędna, gdyż prowadzi do skutków, które są nie do zaakceptowania. Cudzoziemiec jest pozbawiany możliwości dostępu do określonych dowodów, gdyż zawierają one informacje, których ujawnienie mogłoby wywołać niekorzystne następstwa np. ujawnienie osoby będącej źródłem informacji i narażenie jej tym samym na niebezpieczeństwo. Możliwość wystąpienia niekorzystnych następstw ujawnienia dowodów objętych tajemnicą nie zależy zaś od tego, czy cudzoziemiec przebywa w Polsce czy poza jej granicami. Prezentowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia prowadziłaby w istocie do obejścia konieczności utrzymania pewnych informacji w tajemnicy. Z samym faktem opuszczenia terytorium Polski przez cudzoziemca należałoby bowiem łączyć obowiązek ujawnienia wszystkich utajnionych informacji. Utajnienie określonych informacji przed stroną postępowania następuje ze względu na rodzaj tych informacji nie zaś ze względu na miejsce, w którym cudzoziemiec się znajduje.

W art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności mowa jest o cudzoziemcu przebywającym legalnie na terytorium państwa. Skoro na mocy art. 1 ust. 2 ww. Protokołu prawa cudzoziemca przebywającego legalnie na terenie Polski do zapoznania się z aktami sprawy mogą zostać ograniczone, to tym bardziej ograniczenia takie mogą być stosowane w stosunku do cudzoziemca, który opuścił już terytorium Polski. W sytuacji, gdy ograniczenia te mogą być stosowane w stosunku do osoby, która legalnie przebywa na terytorium Polski i co do której dopiero ma być wydane rozstrzygnięcie skutkujące opuszczeniem Polski, to nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że ograniczenia te nie mogą być stosowane do osoby, która już terytorium Polski opuściła.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 106 § 1 P.p.s.a. i 141 § 4 P.p.s.a.

Art. 106 §1 P.p.s.a. stanowi, że po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika zaś, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że w sprawozdaniu oraz w uzasadnieniu wyroku nie mogły zostać ujawnione dowody, którym nadano klauzulę tajności. Niewskazanie w sprawozdaniu oraz w uzasadnieniu wyroku informacji zawartych w części tajnej akt sprawy nie może być uznane za naruszenie prawa.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 12a § 2 P.p.s.a., który stanowi, że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. W przepisie tym jak też i w innych przepisach P.p.s.a. nie ma zapisów wprowadzających zakazy zapoznania się z całością lub częścią materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Nie zmienia to jednak faktu, że oprócz przepisów P.p.s.a. Sąd ma obowiązek stosowania także przepisów innych ustaw funkcjonujących w porządku prawnym. Skoro w aktach sprawy znajdują się dokumenty, którym nadano klauzulę "tajne" w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 2010, poz. 1228 ze zm.), to Sąd ma obowiązek stosowania przepisów tej ustawy. Z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika zaś, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępniane wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Osobami uprawnionymi do zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, którym nadano klauzulę "tajne", nie był skarżący jak również jego pełnomocnik. Treść art. 12a § 2 P.p.s.a. nie świadczy o tym, że sąd administracyjny ma obowiązek udostępniania stronom postępowania także tej części akt postępowania, w których znajdują się dokumenty, którym nadano klauzulę "tajne".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W przedmiotowej sprawie przepisy ograniczające możliwość zapoznania się przez stronę postępowania administracyjnego z dokumentami, którym nadano klauzulę "tajne" wprowadzone zostały ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 j.t.). Ustanowienie tych ograniczeń było konieczne dla bezpieczeństwa państwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie ograniczenia te nie godzą w istotę praw wskazanych w Konstytucji. Prawo zapoznania się z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy jest elementem prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji oraz prawa do sądu. Prawa te na skutek wyłączenia możliwości zapoznania się z tają częścią akt niewątpliwie doznają ograniczenia jednakże nie skutkuje to ich wykluczeniem.

Stawianie Sądowi I instancji zarzutu wyłączenia możliwości zapoznania się z niejawną częścią materiału dowodowego przez profesjonalnego pełnomocnika cudzoziemca upoważnionego do dostępu do informacji niejawnych jest bezpodstawne. W polskim systemie prawnym nie ma instytucji specjalnego pełnomocnika upoważnionego do zapoznawania się w imieniu strony postępowania z niejawnym materiałem dowodowym. Nie oznacza to jednak, że brak tego rodzaju instytucji oznacza, iż polski system prawny nie spełnia wymogów wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Instytucja specjalnego pełnomocnika posiadającego certyfikat dostępu do informacji poufnych nie jest jedynym rozwiązaniem zapewniającym spełnienie wymogów Konwencji, a jedynie jednym z możliwych. Polski system prawny zawiera rozwiązania zapewniające równie skuteczną ochronę. Skarżący kasacyjnie mógł skorzystać w istocie z trzech środków zaskarżenia. Pierwszym środkiem zaskarżenia był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji. Organ administracji rozpatrując ten środek odwoławczy ponownie bada sprawę merytorycznie. Drugim środkiem zaskarżenia jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę z urzędu wszelkie uchybienia, które powstały w toku postępowania administracyjnego. Wynika to wprost z art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzecim środkiem zaskarżenia jest skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając ten środek zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji oraz pośrednio orzeczeń wydanych przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest zarzutami skargi jednakże istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który może podnieść w niej takie zarzuty, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie przeprowadzana w szerokim zakresie, także pod kątem prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, instytucja prawna, jaką jest Sąd I instancji, który kontrolując rozstrzygnięcia organów administracji bierze pod uwagę z urzędu wszelkie uchybienia, które powstały w toku postępowania administracyjnego zapewnia równie skuteczną ochronę cudzoziemcowi jak instytucja specjalnego pełnomocnika posiadającego certyfikat dostępu do informacji poufnych. Specjalny pełnomocnik jest od strony niezależny i nie może jej przekazać poufnych informacji do których ma dostęp. Instytucja ta ma sens w systemach prawnych, w których Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie bierze uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym z urzędu tylko na skutek zarzutu podniesionego przez stronę postępowania.

Praktyka sądownictwa administracyjnego wskazuje, że Sądy I instancji uchylają decyzje z przyczyn, które biorą pod uwagę z urzędu. Nie jest to więc instytucja prawna, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że sąd administracyjny dokonując z urzędu kontroli materiałów niejawnych wstępuje w rolę strony lub jej pełnomocnika jest twierdzeniem bezzasadnym. Obowiązek sądu I instancji dokonania kontroli rozstrzygnięcia organów administracji w jego całokształcie, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów jest obowiązkiem nałożonym na ten sąd przez ustawodawcę. Ustawodawca uznał, że w postępowaniu przed sądem I instancji sąd ten nie powinien być ograniczony jedynie zarzutami skargi oraz argumentami podnoszonymi przez skarżącego i jego pełnomocnika. Nie można czynić Sądowi I instancji zarzutu z faktu, że wykonuje nałożony na niego przez prawodawcę obowiązek.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się w istocie na kwestionowaniu co do zasady możliwości ograniczenia stronie postępowania możliwości zapoznania się z niejawną częścią materiału dowodowego. Stanowiska tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić. Państwo demokratyczne nie może być państwem bezbronnym. Dla obrony demokratycznego państwa i jego obywateli w pewnych przypadkach konieczne jest zachowanie pewnych wiadomości w tajemnicy przed stroną postępowania. Efekty stosowania takiego rozwiązania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostają w proporcji do nałożonych na cudzoziemca ciężarów oraz ograniczeń.

Z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych zaś ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Jak to zostało już wyżej wskazane ograniczenie dostępu strony postępowania do dotyczących jej dokumentów wynika z ustawy.

Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ograniczenie możliwości zapoznania się z tajną częścią akt sprawy aczkolwiek ogranicza to prawo, to jednak nie narusza istoty tego prawa. Tego rodzaju ograniczenia w szczególnych wypadkach są konieczne. Funkcjonują one nawet w tak istotnej dla praw człowieka dziedzinie jaką jest prawo karne. Nawet w procesie karnym, w którym rozstrzygane są tak istotne kwestie jak pozbawienie człowieka wolności, istnieją ograniczenia w możliwości zapoznania się przez oskarżonego z materiałem dowodowym. Przykładem takiego ograniczenia może być art. 184 § 1 K.p.k., w którym przewidziano możliwość zachowania w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości świadka.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 348.98) oraz art. 44 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Art. 13 ust. 1 ww. dyrektywy stanowi, że dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.

Z kolei art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym artykule. Każdy ma też prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy a także ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Pomoc prawna jest dostępna dla tych osób, które nie posiadają wystarczających środków, jeśli jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Zarzut naruszenia przepisu dyrektywy może być podnoszony wówczas, gdy dyrektywa nie została transponowana do krajowego porządku prawnego bądź też, gdy została transponowana niewłaściwie.

Przepisy ww. dyrektywy zostały wprowadzone do porządku prawnego w Polsce. Są to przepisy ustawy o cudzoziemcach, K.p.a. i P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest też podstaw do przyjęcia, że przepisy te zostały wprowadzone do krajowego porządku w sposób, który nie realizuje celu tej dyrektywy. Ograniczenie cudzoziemcowi możliwości zapoznania się z niejawnym materiałem dowodowym nie oznacza automatycznie, że naruszone zostaje jego prawo do skorzystania ze skutecznego środka odwoławczego w odniesieniu do rozstrzygnięć nakazujących cudzoziemcowi powrót do swojego kraju. Z analogicznych przyczyn nie brak jest również podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było postaw do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie możliwości zapoznania się przez cudzoziemca lub jego pełnomocnika z niejawną częścią materiału dowodowego maja zastosowanie niezależnie od tego, czy cudzoziemiec przebywa w Polsce, czy też opuścił już terytorium Polski. Powtarzanie argumentacji odnośnie do tej kwestii jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.