Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 323/10 w sprawie ze skargi N. Z. O. Z. O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. Z. O. Z. O. z siedzibą w O. (dalej jako: NZOZ O., Z.) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej również Prezes NFZ, Prezes Funduszu) z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2009 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił w dniu [...] listopada 2008 r. konkurs poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: chemioterapia w trybie jednodniowym z zakresem skojarzonym, w tym substancje czynne w chemioterapii w trybie jednodniowym w zakresie skojarzonym na terenie powiatu miasta O. Oferty należało złożyć w terminie do dnia 25 listopada 2008 r. W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły dwie oferty.

W wyniku oceny formalnoprawnej ofert komisja konkursowa stwierdziła braki formalne w ofercie złożonej przez NZOZ O. Komisja wezwała Z. do usunięcia braków. Braki te zostały uzupełnione. Następnie komisja w dniu [...] grudnia 2008 r. podjęła kontrolę w celu porównania danych zawartych w ofercie ze stanem faktycznym. Kontrola została przeprowadzona w miejscu wskazanym w ofercie jako miejsce udzielania świadczeń, tj. w O., ul. W. P. 30A. Z protokołu oględzin wywiedziono m.in., że pomieszczenia do przygotowywania cytostatyków są na etapie wykończeniowym. Komisja konkursowa uznała, że taki stan rzeczy jest niezgodny ze złożoną ofertą, w której w rozdziale 1.4 - WARUNKI WYMAGANE - INNE "FORMULARZA OFERTOWEGO SZP - VIII. 1 2009 - 03.0000.112.02 - CHEMIOTERAPIA W TRYBIE JEDNODNIOWYM Z ZAKRESEM SKOJARZONYM" NZOZ O. podał, iż spełnia w dniu złożenia oferty warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 czerwca 1996 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowaniu, podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 80, poz. 376 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie z dnia 19 czerwca 1996 r. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia czynności związane z przygotowaniem leków cytostatycznych przed ich podaniem powinny być dokonywane w wydzielonym pomieszczeniu. W konsekwencji dokonanych ustaleń komisja konkursowa zawiadomiła Z. o odrzuceniu oferty z powodu dostarczenia przez oferenta informacji nieprawdziwych.

Do zakończenia postępowania NZOZ O. nie wniósł protestu do komisji konkursowej odnośnie czynności przez nią wykonywanych.

W dniu [...] grudnia 2008 r. komisja umieściła na stronie internetowej ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu ofert.

W dniu 23 grudnia 2008 r. do Dyrektora [...] OW NFZ wpłynęło pismo, w którym NZOZ O. stwierdził m.in., iż podczas przeprowadzonej wizytacji zarzucono oferentowi brak źródła tlenu, powietrza i próżni, podczas gdy NZOZ O. dysponuje butlą tlenową wraz z reduktorem, maską tlenową oraz ssakiem próżniowym, a także, iż na skutek przypadkowego błędu w składanej ofercie doszło do złej interpretacji stanu faktycznego – pomieszczenie do rozpuszczania cytostatyków mieści się bowiem w pomieszczeniach na Al. W. P. 30 nie zaś W. P. 30A .

Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję oddalającą odwołanie NZOZ O. w O. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Uzasadniając podniósł między innymi, iż w trakcie czynności kontrolnych wykonywanych u oferenta zespół kontrolny komisji konkursowej stwierdził, że nie zostały spełnione warunki wymagane dla realizacji świadczeń w zakresie chemioterapii w trybie jednodniowym z zakresem skojarzonym, tj. część pomieszczeń, w tym pomieszczenie służące do przygotowywania leków cytostatycznych, było na etapie prac wykończeniowych, ponadto oferent w miejscu wskazanym w ofercie jako miejsce udzielania świadczeń nie posiadał wymaganego sprzętu, a mianowicie źródła tlenu, powietrza i próżni. Zatem podane w ofercie informacje należało uznać za nieprawdziwe i z tego tytułu, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawy o świadczeniach, ofertę NZOZ O. obligatoryjnie odrzucić.

Prezes NFZ po rozpoznaniu odwołania Z. uznał, że zasadnie komisja konkursowa przyjęła, że skarżący w ofercie podał nieprawdziwe informacje, nieodpowiadające stanowi faktycznemu. Podkreślił także, że podanie w ofercie nieprawdziwych informacji zamknęło drogę komisji konkursowej do skorzystania z możliwości wezwania oferenta do uzupełnienia oferty, albowiem możliwość taka nie istnieje, gdy oferent podaje w niej nieprawdziwe informacje.

Skargę na powyższą decyzję złożył do WSA w W. NZOZ O.

Sąd I instancji uzasadniając uwzględnienie skargi wskazał przede wszystkim, że zapewnienia oferenta, iż spełnia w dniu złożenia oferty i będzie spełniał od początku obowiązywania umowy warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 czerwca 1996 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowaniu, podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 80, poz. 376, ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa, należy rozumieć w ten sposób, że już w dniu złożenia oferty, a następnie przez cały okres jej trwania, od początku jej obowiązywania oferent będzie w stanie spełniać materialne warunki udzielania świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem przetargu. Tymczasem takie rozumienie oświadczenia oferenta zawarte w rozdziale 1.4. formularza ofertowego wcale nie wynika wprost z zawartego tam pytania, które brzmiało: "Czy oferent spełnia warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 czerwca 1996 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowaniu, podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej (...)?". Na tak postawione pytanie udzielono odpowiedzi: "Spełniam warunek w dniu złożenia ofert i będę spełniać od początku obowiązywania umowy."

W ocenie komisji konkursowej taka odpowiedź jest sprzeczna z § 2 tego rozporządzenia, a dowodem na to jest stwierdzenie komisji kontroli z dnia 8 grudnia 2008 r., z którego wynika, że "Pomieszczenia do przygotowywania cytostatyków są na etapie wykończeniowym. Aktualnie leki są przygotowywane pod adresem W. P. 30". W ocenie Sądu I instancji, kwestia spełniania warunków określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu nie ma bezpośredniego związku z faktem, że pomieszczenia do przygotowywania cytostatyków są w toku remontu i znajdują się na etapie wykończeniowym. Rozporządzenie mówi bowiem o tym, że czynności związane z przygotowaniem tych leków powinny być dokonywane w wydzielonym pomieszczeniu, które powinno być odpowiednio wyposażone, samo zaś podawanie leków powinno być wykonywane według określonych zasad, które dotyczą również zachowania się personelu zatrudnionego przy tych świadczeniach. To, że "pomieszczenia do przygotowywania cytostatyków są na etapie wykończeniowym" nie mówi według WSA nic o przestrzeganiu przepisów rozporządzenia, tym bardziej, że w protokole stwierdzono wprost, że do czasu zakończenia prac wykończeniowych lokalu leki są przygotowywane pod adresem W. P. 30, a więc w istocie w tym samym kompleksie pomieszczeń, powiązanych ze sobą funkcjonalnie i organizacyjnie.

WSA zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lipca 2008 r., w podstawie prawnej którego powołano także powołane wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 czerwca 1996 r. W osnowie postanowienia wprost stwierdzono, że "(...) pomieszczenia przeznaczone na N. Z. O. Z. O. sp. z o.o. w O. przy Al. W. P. 30 i 30A spełniają wymogi fachowe i sanitarne, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej określonym w przepisach prawa za wyjątkiem – pomieszczenie przygotowywania cytostatyków usytuowane jest w bezpośrednim sąsiedztwie ciągów komunikacyjnych". Powiatowy organ nadzoru sanitarnego uznał więc według WSA zgłoszone do sprawdzania pomieszczenia za jeden kompleks i nie miał trudności w ustaleniu jego adresu, a także uznał, że przedmiotowe pomieszczenia odpowiadają w zasadzie m.in. przepisom powołanego rozporządzenia. Odnośnie do zarzutu, że skarżący nie spełnił warunku dotyczącego należytego potencjału wykonawczego, w tym dotyczącego źródła tlenu, powietrza i próżni, WSA podał, że wyjaśnienia Z., iż zgodnie z warunkami wymaganymi dla realizacji świadczeń w zakresie chemioterapii w trybie jednodniowym z zakresem skojarzonym wymogami skarżący spełnił ten warunek, zapewniając w tym zakresie butlę z tlenem wraz z reduktorem i maską tlenową oraz ssak próżniowy, nie doczekały się w ogóle komentarza merytorycznego i fachowej odpowiedzi. Sąd I instancji zauważył również, iż z dokumentacji nie wynikało, by przeprowadzono kontrolę u drugiego oferenta.

Reasumując WSA uznał, że stwierdzone błędy formalne nie stanowiły wystarczającej przesłanki uzasadniającej odrzucenie oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, tj. przedstawienia przez skarżącą nieprawdziwych informacji. Sąd podzielił również ocenę skarżącego, że w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, 7, 8, 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 136 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, bez zapewnienia stronie wymaganego czynnego udziału w postępowaniu. Nadal nie wyjaśniono również, czy poradnia onkologiczna i chemioterapia jednego dnia stanowią jeden kompleks funkcjonalno-organizacyjny. Jeśli są to bowiem pomieszczenia połączone wewnętrznymi drzwiami, to dyskusja na temat adresów miała, w ocenie Sądu, charakter pozorny. W tym stanie rzeczy WSA w W. orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes NFZ, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi NZOZ O. w O. Wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 7, 77, 80 oraz art. 136 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że organy Funduszu, w tym Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnił w postępowaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony,

- nie wyjaśnił wątpliwości, czy komisja konkursowa miała prawo odrzucić ofertę zawierającą nieprawdziwe dane i czy dane podane przez świadczeniodawcę w ankiecie ofertowej były rzeczywiście nieprawdziwe, podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - organy Funduszu, w tym Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

- w sprawie dowodnie wyjaśniono, iż:

a) komisja konkursowa miała prawo i obowiązek odrzucić ofertę O., albowiem w przypadku gdy oferent wprowadza nieprawdziwe informacje do formularza ofertowego, brak jest podstaw do wezwania go przez komisję konkursową do uzupełnienia oferty w trybie art. 149 ustawy o świadczeniach, ponieważ art. 149 ust. 1 pkt 2 nakłada na komisję konkursową obowiązek odrzucenia oferty zawierającej nieprawdziwe informacje, jak to miało miejsce w przypadku oferty złożonej przez skarżącego, a brak jest normy dopuszczającej sanowanie takiej sytuacji poprzez złożenie innego zawierającego prawdziwe informacje formularza ofertowego,

b) w powyższej sytuacji, informacje odnoszące się zarówno do posiadanego sprzętu oraz wyposażenia i stanu pomieszczenia, w którym udzielane mają być świadczenia opieki zdrowotnej, muszą posiadać walor informacji prawdziwej, ponieważ podanie w ofercie informacji nieprawdziwych dotyczących stanu pomieszczenia i wymaganego sprzętu, dyskwalifikuje bezwzględnie ofertę, co w konsekwencji musi prowadzić do jej obligatoryjnego odrzucenia,

2) naruszenia art. 80 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie zgromadził całego materiału dowodowego i nie ustalił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie, pomimo tego, że:

- Prezes ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że: Prezes, a wcześniej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wyjaśnili, że w przypadku podania w ofercie nieprawdziwych informacji następuje obligatoryjne odrzucenie oferty, bez możliwości jej uzupełnienia, do czego z kolei nie odniósł się w zaskarżonym wyroku WSA w W. i pominął milczeniem ten aspekt sprawy, czym naruszył zasady obiektywnego i bezstronnego orzekania,

3) naruszenia art. 136 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegającego na przyjęciu, iż stronie nie umożliwiono dodatkowego uzupełnienia postępowania poprzez uzupełnienie treści danych wprowadzonych do formularza ofertowego oraz czynnego udziału, co z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów jest niedopuszczalne, także w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek odwołania, ponieważ przepisy ustawy o świadczeniach nie przewidują możliwości uzupełniania formularza ofertowego, a w postępowaniu konkursowym nie stosuje się norm k.p.a. oraz pomimo tego, iż świadczeniodawca w trakcie prowadzonego postępowania wielokrotnie wyjaśniał okoliczności związane z wprowadzeniem do formularza ofertowego nieprawdziwych informacji, nie wnosząc do swoich wyjaśnień nowych okoliczności.

Dodatkowo, WSA wysunął zarzut, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez komisję konkursową w postępowaniu o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kontroli poddano wyłącznie NZOZ O., pomimo tego, iż normy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na komisję obowiązku przeprowadzenia kontroli u wszystkich oferentów, pomimo tego, że § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), dalej rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2004 r., nie nakłada na komisję obowiązku kontrolowania wszystkich oferentów, wręcz przeciwnie ogranicza zasadność takiej kontroli w stosunku do tych świadczeniodawców, których oferty budzą wątpliwości co do prawdziwości i prawidłowości zawartych w nich danych, która to przesłanka wystąpiła tylko w odniesieniu do oferty O. Ten zarzut Sądu orzekającego także nie znajduje oparcia w normach odnoszących się do zakresu zdefiniowanego przez WSA uchybienia.

II. Naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że wadę oferty polegającą na wprowadzeniu do niej nieprawdziwych informacji dotyczących kwalifikacji deklarowanego personelu, można sanować w trybie dodatkowego uzupełniania i prostowania treści wprowadzanych przez oferenta do formularza ofertowego na podstawie art. 136 k.p.a., pomimo tego, że rozwiązania normatywne wyłączają taką możliwość, a w tak zaistniałej sytuacji nakładają na komisję konkursową obowiązek odrzucenia oferty (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach).

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej organ podniósł, że redakcja art. 146 pkt 2 ustawy o świadczeniach jest tego rodzaju, iż nie daje komisji konkursowej wyboru co do decyzji, w przypadku gdy informacje zawarte w ofercie są nieprawdziwe. Wówczas komisja obligatoryjnie odrzuca ofertę. Ustawa o świadczeniach nie zna również trybu sanowania czy konwalidowania nieprawdziwych informacji zamieszczonych przez świadczeniodawcę w ofercie. Według kasatora brak jest zatem uzasadnienia dla zarzutu, iż dodatkowe wyjaśnienia świadczeniodawcy mogłyby doprowadzić do sanowania sytuacji, którą sam spowodował, podając w ofercie nieprawdziwe informacje. Nadto wskazano, że w postępowaniu konkursowym nie mają zastosowania przepisy k.p.a., wobec czego brak jest możliwości ustawowego zastosowania trybu uzupełnienia i sprostowania dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza uwzględnioną z urzędu nieważnością postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Oznacza to, że wznoszący skargę kasacyjną powinien przedstawić zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji poprzez wskazanie naruszonych norm prawnych i wykazanie na czym polega naruszenie prawa i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz art. 136 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a., gdyż zdaniem kasatora w sprawie wyjaśniono w sposób dostateczny, że oferent wprowadził do formularza ofertowego nieprawdziwe informacje i brak było podstaw do wezwania go przez komisję konkursową do uzupełnienia oferty w trybie art. 149 ustawy o świadczeniach poprzez złożenie innego formularza zawierającego prawdziwe informacje. Strona wznosząca skargę kasacyjną wskazała, że informacje odnoszące się do posiadanego sprzętu oraz wyposażenia i stanu pomieszczenia, w którym udzielane mają być świadczenia opieki zdrowotnej, muszą posiadać walor informacji prawdziwej. Natomiast przeprowadzone w sprawie w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające wykazało, że przedmiotowe informacje okazały się nieprawdziwe.

Przystępując do oceny powyższych zarzutów, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że z motywów zawartych w zaskarżonym wyroku wynika, iż w ocenie Sądu I instancji informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe, i w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonywane. Ze stanowiska przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika także, że sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę – w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach – odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie złożone w powyższym trybie otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania organu rozpoznającego odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania. Przedmiot badania organu jest zatem skonkretyzowany do podmiotu odwołującego się i do określonych czynności komisji konkursowej podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Ze stanowiska Sądu I instancji zawartego w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie można natomiast wyprowadzić poglądu, iż przepisy ustawy o świadczeniach dopuszczają sanowanie takiej sytuacji, że w przypadku złożenia informacji nieprawdziwej możliwe jest złożenie nowego formularza ofertowego zawierającego informacje prawdziwe. Tego rodzaju zarzut kierowany wobec Sądu I instancji jest całkowicie bezzasadny.

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy obu instancji nie uwzględniły odwołania Z. od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, która odrzuciła ofertę tego Z. w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Istota sprawy sprowadzała się więc do rozstrzygnięcia, czy ustalony przez organy stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że podane w ofercie informacje o spełnieniu warunków wymaganych dla realizacji świadczeń w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: chemioterapia w trybie jednodniowym w zakresie skojarzonym są nieprawdziwe, co uzasadniałoby jej odrzucenie w trybie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zakwestionował ustalenia organów w trzech kwestiach merytorycznych.

Odnośnie oświadczenia oferenta złożonego w rozdziale 1.4. formularza ofertowego dotyczącego tzw. gotowości lokalu do dokonywania świadczeń Sąd I instancji uznał, że kwestia spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa może odnosić się jedynie do okoliczności dotyczących tego, że czynności związane z przygotowywaniem cytostatyków powinny być dokonywane w wydzielonym pomieszczeniu. Zatem w tym zakresie w ocenie Sądu nie można przyjąć, że wystąpiły przesłanki do odrzucenia oferty w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W skardze kasacyjnej brak zarzutów dotyczących tego stanowiska Sądu I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się natomiast do pozostałych ustaleń organów zakwestionowanych przez Sąd I instancji.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące wyposażenia i stanu pomieszczenia, w którym udzielane mają być świadczenia opieki zdrowotnej. Ustalenia te pozwalały na uznanie, że podane w tym przedmiocie informacje w ofercie są informacjami nieprawdziwymi.

Sąd I instancji stanowisko powyższe zakwestionował i uznał, że w tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona w sposób wszechstronny, a zebrany materiał dowodowy nie został oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Spełnienie tzw. warunków lokalowych odnosić się musi do miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 102/2008/DGL Prezesa NFZ z dnia 29 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chemioterapia. W myśl powołanego ostatnio przepisu miejscem udzielania świadczeń jest pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie, w celu wykonywania świadczeń określonego zakresu. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w powyższym zakresie sprawa nie została wyjaśniona w sposób wnikliwy, pomimo że orzekające organy dysponowały stosownym materiałem dowodowym, który był w dyspozycji komisji konkursowej. W tym zakresie komisja dysponowała przecież decyzją o wpisie do rejestru oraz przedłożoną na jej wezwanie decyzją o wpisie zmian w rejestrze z dnia [...] grudnia 2008 r. Trafnie też zwrócił uwagę Sąd I instancji na okoliczności związane z usytuowaniem miejsca udzielania świadczeń, wynikające z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lipca 2008 r. Z treści ostatnio powołanego dokumentu wynikało, że pomieszczenia przeznaczone na N. ZOZ O. Sp. z o.o. w O. znajdują się przy ul. W. P. 30 i 30A. Także z treści protokołu kontroli sporządzonego przez komisję konkursową wynikało, iż czynności kontrolne przeprowadzała ona w pomieszczeniach Z. usytuowanych pod adresem ul. W. P. 30 i 30A.

W tej sytuacji trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż przy uwzględnieniu wyjaśnień odwołującej się strony co do omyłki pisarskiej w formularzu w zakresie wskazania miejsca świadczenia usług, w kontekście wszystkich zebranych dowodów, nie wyjaśniono czy trafne są ustalenia komisji konkursowej odnoszące się do informacji oferenta dotyczących miejsca udzielania świadczeń.

Przede wszystkim nie wyjaśniono – na co też zwrócił uwagę Sąd I instancji – czy komórki organizacyjne wchodzące w skład Z. stanowią jeden kompleks funkcjonalno-organizacyjny. Słusznie przy tym Sąd zauważył, że dopiero w odpowiedzi na skargę wskazano na rozróżnienie komórek organizacyjnych Z. Dodać zatem należy, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesione dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2024/00 publ. Prz. Pod. 2002, nr 4, s. 63).

Ponieważ kwestie związane z ustaleniem prawdziwości danych dotyczących miejsca udzielania świadczeń podanych w ofercie nie zostały należycie wyjaśnione, zarzuty kasatora w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.

Wbrew zarzutom strony wnoszącej skargę kasacyjną, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że nie wyjaśniono w sposób wszechstronny okoliczności dotyczących informacji ofertowej odnoszącej się do wyposażenia obiektu w wymagany sprzęt. Skoro w tej kwestii podniesione zostały konkretne zarzuty w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. (akapit 4, str. 3 uzasadnienia odwołania), to wymagało to odpowiedniego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na treść art. 107 § 3 k.p.a. W tej kwestii rzeczywiście organ odwoławczy wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przywołując przy tym stanowisko członka zespołu kontrolującego (akapit 3, str. 8 decyzji). Jak zauważył Sąd I instancji, tego rodzaju "stanowisko" nie wynikało z protokołu kontroli. Powyższe wskazywało zatem, że organ odwoławczy przeprowadził dodatkowo uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był do zapewnienia stronie odwołującej możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Akta administracyjne nie wskazują, aby tryb ten został zachowany. Zatem sformułowany przez Sąd I instancji zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 i art. 10 § 1 k.p.a. był trafny. Jak natomiast zauważył Sąd I instancji, odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu w kwestii "posiadania należytego potencjału wykonawczego" nie ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny, tj. merytoryczny i fachowy.

Z przyczyn wyżej wskazanych za chybione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 136 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Dodać należy, wbrew treści zarzutów dotyczących naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej), iż są one nieuzasadnione i wynikają z niezrozumienia stosownych uwag i wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie należy podkreślić, że Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. uznał za uzasadniony jedynie w wyżej wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie. Natomiast Sąd I instancji nigdzie nie podniósł zarzutu naruszenia powyższych przepisów w sensie przedstawionym w petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie sformułował bowiem poglądu, że stronie odwołującej należało umożliwić dodatkowo uzupełnienie postępowania poprzez uzupełnienie treści danych wprowadzonych do formularza ofertowego. Sąd I instancji nie stwierdził także, że w postępowaniu konkursowym stosuje się przepisy KPA.

Trafny jest jedynie zarzut wskazujący, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż nie przeprowadzono kontroli drugiego oferenta. Słusznie zauważa strona wnosząca skargę kasacyjną, że tego rodzaju obowiązek nie wynika ani z ustawy o świadczeniach, ani też z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. Powołany przepis nie nakłada na komisję obowiązku kontrolowania wszystkich oferentów, a jedynie daje uprawnienie do przeprowadzenia tego rodzaju czynności kontrolnych w stosunku do tych świadczeniodawców, których oferty mogą budzić wątpliwości co do prawdziwości lub prawidłowości danych zawartych w ofercie.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. W ramach tego zarzutu kasator podniósł, że Sąd I instancji przyjął, iż wadę oferty polegającą na wprowadzeniu do niej nieprawdziwych informacji dotyczących kwalifikacji deklarowanego personelu, można sanować w trybie dodatkowego uzupełnienia i prostowania treści wprowadzonych przez oferenta do formularza ofertowego na podstawie art. 136 k.p.a., pomimo tego, że rozwiązania normatywne wyłączają taką możliwość, a w tak zaistniałej sytuacji nakładają na komisję konkursową obowiązek odrzucenia oferty (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji nie dokonał tego rodzaju wykładni art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Sąd w ogóle nie dokonał wykładni art. 149 ust. 3 ani też art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, gdyż taka potrzeba nie zachodziła w tej sprawie. W żadnym razie Sąd nie odwoływał się do uregulowań art. 136 k.p.a., tak jak to wskazuje kasator. W ogóle w rozpoznawanej sprawie nie występował problem związany z "kwalifikacjami deklarowanego personelu".

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji zarzucił organom, że "dodatkowe wyjaśnienia świadczeniodawcy mogłyby doprowadzić do sanowania sytuacji, którą sam spowodował, podając w ofercie nieprawdziwe informacje, istotne z punktu widzenia spełnienia wymogów koniecznych dla realizacji umów objętych przedmiotem konkursu". Tego rodzaju sformułowań brak w motywach zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odnosząc się jedynie do oceny sformułowań zawartych w protokole kontroli sporządzonym przez komisję konkursową oraz dokumentacji związanej ze złożoną przez Z. decyzją o wpisie zmian w rejestrze, w kwestii dotyczącej ustalenia rzeczywistego miejsca udzielania świadczeń, zauważył, że decyzja o odrzuceniu oferty została podjęta bez dalszych wyjaśnień. Z tego rodzaju sformułowania nie można budować tezy jak w zarzucie pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji nigdzie też nie wyraził poglądu o możliwości złożenia drugiej oferty zawierającej informacje prawdziwe. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wypływa wniosek, iż Sąd I instancji rozumie art. 149 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach w sposób prawidłowy, tzn. że podanie informacji nieprawdziwej skutkuje odrzuceniem oferty. Istotnym jest jednak to, aby informacja dotyczyła okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania konkursowego i co ważne, aby była to informacja nieprawdziwa. Jednakże stwierdzenie, że podana informacja jest rzeczywiście nieprawdziwa, a więc sprzeczna ze stanem faktycznym, wymaga stosownego wykazania. Tego rodzaju obowiązek spoczywa na komisji konkursowej. Odwołanie nie ma oczywiście na celu zastąpienia trybu przed komisją lecz zbadanie w trybie przepisów k.p.a. czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia przez Fundusz określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 p.p.s.a.