Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Farmy Wiatrowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr ewid. [...] w [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskowana inwestycja znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z treści § 3 ust. 1 pkt.6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 21, poz. 1397 ze zm.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż planowana inwestycja, wyszczególniona w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b ww. rozporządzenia, stanowi inwestycję, o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) - dalej "ustawa", a więc jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu o jego oddziaływaniu może być wymagane.

Organ odwoławczy podał, że z nadesłanych akt sprawy wynika, iż po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w zakresie potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji oraz jego zakresu, Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla będącego przedmiotem niniejszej sprawy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz określił zakres ww. raportu. Organ podał również do publicznej wiadomości informację o wydanym postanowieniu w formie obwieszczenia. W dniu 23.10.2012 r. inwestor przedłożył żądany raport.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] uzgodnił realizację i określił warunki realizacji przedsięwzięcia, co zostało obwieszczone. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] zaopiniował w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi realizację tego przedsięwzięcia.

Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż realizacja planowanej inwestycji napotyka sprzeciw mieszkańców i ów sprzeciw przesądził o braku zgody na wydanie decyzji środowiskowej dla elektrowni wiatrowej o mocy znamionowej 1,65 MW, wysokości wieży min. 80m max 120m i średnicy wirnika 66m. Uzasadniając odmowę wydania decyzji organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie usytuowane jest w odległości ok. 1,7 km od doliny rzeki Wisły, którą na analizowanym odcinku objęto ochroną w postaci rezerwatu przyrody Wisła pod Zawichostem. Celem ochrony rezerwatu jest ochrona miejsc lęgowych oraz miejsc żerowiskowych i odpoczynku dla ptaków wędrownych wzdłuż doliny Wisły (szczególnie ptaków z gatunku siewkowatych). W związku z tym istnieje realne zagrożenie negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowej na środowisko przyrodnicze, gdyż będzie zlokalizowana na terenie, przez który migrują ptaki przemieszczające się do lub z rezerwatu przyrody. Źródłem emisji energii akustycznej do otoczenia z projektowanej turbiny wiatrowej będzie hałas mechaniczny (praca generatora podzespołów), ciągły w czasie funkcjonowania urządzeń oraz obroty rotora - hałas aerodynamiczny ciągły pulsujący". W treści odmownej decyzji zarzucono ponadto, iż raport nie uwzględnia turbin wiatrowych usytuowanych w msc. Stary Garbów, znajdujących się w odległości ok. 3 km od planowanej elektrowni wiatrowej. Ponadto Wójt w swojej decyzji wskazał, że ze względu na niewystarczającą ilość badań oraz rozbieżne opinie naukowców w kwestii wpływu elektrowni wiatrowej na zdrowie człowieka, nie można jednoznacznie wykluczyć możliwości jej negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi, natomiast odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zabezpieczy środowisko oraz mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia przed negatywnym wpływem ze strony elektrowni wiatrowej.

W ocenie Kolegium, skoro Wójt Gminy przeprowadzając postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy dokonał w szczególności weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskał wymaganą opinię i uzgodnienie, zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, to mocą art. 80 ust. 1 ustawy zobligowany był do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie organ odwoławczy cytując treść art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy uznał, że decyzja Wójta Gminy nie spełnia przesłanek tego przepisu. Dodał, że protesty mieszkańców nie powinny same w sobie stanowić powodów wydania decyzji odmownej. Mogą one jednak przyczynić się do poszukiwań optymalnych rozwiązań, w tym również lokalizacyjnych i ostatecznie zastosowania jednej z wymienionych w dalszej części uzasadnienia przesłanek wydania decyzji.

Dalej Kolegium wymieniło katalog precyzyjnie, ustawowo określonych przypadków, w których należy odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań

i zauważyło, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał na spełnienie

w niniejszej sprawie żadnej z przesłanek, która byłaby podstawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, przy czym nie wystarczy samo wskazanie przesłanki, ale należy ją uzasadnić

i udokumentować. O ile zatem żadna z wykluczających okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.

W świetle powyższego Kolegium uznało, iż decyzja organu I instancji zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Te uchybienia uniemożliwiły wydanie decyzji reformacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a postępowanie jest dwuinstancyjne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje, domagając się jej uchylenia, A. S. zarzucił, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie dokonał analizy raportu sporządzonego

w sprawie, a przede wszystkim nie dokonał oceny postanowienia uzgadniającego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia

i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie art. 138 § 2 kpa, zgodnie

z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W literaturze wskazuje się, że "kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości

i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2014). Zatem decyzja kasacyjna może być podjęta jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji

z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie obie wymienione w art. 138 § 2 kpa przesłanki zostały spełnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podkreślić należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją specyficzną, wydawaną na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego

w stosunku do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie tej decyzji i prowadzone w związku z tym postępowanie następuje przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 12 ustawy. Elementy jakie właściwy organ winien wziąć pod uwagę wydając decyzję środowiskową zostały określone w art. 80 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, zamieszczone zostały w art. 81 ustawy i mogą polegać wyłącznie na: braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy), niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy).

Z powyższych regulacji zatem wynika, że ustawodawca precyzyjnie określił

w art. 80 ustawy, jakimi kryteriami powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji poprzedzonych przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie precyzyjnie zostały określone przesłanki wydania decyzji odmownej. Jeśli więc żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.

W konsekwencji również stwierdzić należy, że – tak jak to miało miejsce

w niniejszej sprawie - sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Organ zobowiązany jest również, w przypadku wpłynięcia uwag

i wniosków, ustosunkować się do ich treści w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II SA/Sz 1208/13 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, a uzasadnienie decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu,

o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa

w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Mając to wszystko na uwadze, należy podzielić stanowisko Kolegium, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań określonych w wyżej zacytowanym przepisie. Uzasadnienie nie zawiera informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte

w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako podstawowy dowód w sprawie, powinien zostać oceniony przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Takiej oceny organ I instancji nie dokonał. Z uzasadnienia decyzji tego organu nie wynika, aby dokonał on analizy przesłanek warunkujących wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach i odmowy wydania takiej decyzji. Nie wykazał przy tym, powołując się na przesłanki z art. 81 ustawy, że istnieją podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację Kolegium, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wbrew zarzutom skargi Kolegium nie mogło dokonać czynności w niej wymienionych, gdyż powodowałoby to naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjnego postępowania.

Na marginesie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, uzgodnienie jest mocniejszą formą współdziałania organów administracji. O ile opinia nie wiąże organu właściwego do wydania decyzji, o tyle uzgodnienie jest dla tego organu właściwie wiążące. Narusza zatem obowiązujące przepisy wydanie decyzji pozostającej w zasadniczej sprzeczności z wydanym wcześniej uzgodnieniem (por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1349/12 dostępny w orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do powołanej na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. przez pełnomocnika skarżącego uchwały Senatu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 2011 r. mającej przemawiać przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowej w tak bliskiej lokalizacji od zabudowań, jak w niniejszej sprawie należy zauważyć, że domniemana uchwałą Senatu RP nie została przez stronę wskazana w sposób umożliwiający jej identyfikację. O ile więc pełnomocnikowi skarżącego chodziło o dostępne na stronie internetowej http://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/16/plik/ot-600.pdf opracowanie tematyczne Biura Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu RP pod nazwą "Energetyka wiatrowa a społeczności lokalne" z kwietnia 2011 r., to należy zauważyć, że opracowanie takie, nawet gdyby przybrało postać uchwały Senatu RP, nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Źródła prawa zostały bowiem określone w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, która uznaje za nie jedynie: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, również akty prawa miejscowego. Dlatego powołane przez pełnomocnika skarżącego opracowanie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.