Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 24 ust.2a i ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 18 lipca 2017 r. w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Właściciel nieruchomości, W. Z., wnioskiem z dnia 4 grudnia 2015 r. zwrócił się do Starosty o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez "A M. H.", przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Właściciel oświadczył we wniosku, że przedmiotowa nieruchomość ma stanowić miejsce chowu bydła.

Starosta w dniu 28 grudnia 2015 r. dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C.

W związku z pismem Wójta Gminy, Starosta dnia 1 marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, mające na celu zweryfikowanie poprawności dokonanej zmiany.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. Starosta orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez:

- anulowanie czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 28.12.2015r. w działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym C., gmina C., polegającej na zmianie użytków gruntowych z dotychczasowego zapisu "Bi - inne tereny zabudowane" do zapisów "Br/RIVb, Br/R V, Br/RVI - grunty rolne zabudowane";

- anulowanie czynności materialno-technicznej ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, informacji dotyczących budynków znajdujących się na działkach [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym C., gmina C.

W wyniku wniesionego odwołania przez W. Z., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ,decyzją z dnia 1 lutego 2017 r. uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji naruszył przepisy proceduralne, tj. art. 7, art. 8, art. 28, art.77 § 1 k.p.a.

Ww. decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta, decyzją z dnia18 lipca 2017r. orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez:

- anulowanie czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 28 grudnia 2015 r. w działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym C., gmina C., polegającej na zmianie użytków gruntowych z dotychczasowego zapisu "Bi- inne tereny zabudowane" do zapisów "Br/RTVb, Br/R V, Br/RVI - grunty rolne zabudowane" oraz

- anulowanie czynności materialno-technicznej ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, informacji dotyczących budynków znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym C., gmina C.

W. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o "wyłączenie organu", zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 293/17; dopuszczenie dowodu z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczących uchylenia pozwoleń na budowę budynków przemysłowych na działkach nr [...] oraz nr [...] w C. oraz protokołów oględzin spornej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 5 października 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił zawieszenia postępowania.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 293/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 lutego 2017 r.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 18 lipca 2017 r.

W uzasadnieniu wskazał, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest uprawniony także do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą w dacie jego powstania.

Zdaniem organu odwoławczego, Starosta w momencie powzięcia informacji o potencjalnie wadliwej zmianie w bazie ewidencji gruntów i budynków miał obowiązek dokonać weryfikacji, czy dokumentacja opracowana przez geodetę M. H., mająca na celu aktualizację ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym C., mogła stanowić podstawę do wprowadzenia zmian do rejestru. W momencie stwierdzenia, że zmiany dokonano na podstawie dokumentacji niezgodnej z wymogami prawa, jego rolą było wyeliminowanie nieprawidłowego zapisu.

Odnosząc się do zarzutu wadliwej interpretacji art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że dokumenty złożone w sprawie były niezgodne ze stanem faktycznym na dzień ich sporządzenia, organ II instancji wyjaśnił, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynków w świetle przepisów prawa budowalnego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że w czasie dokonywania pomiarów i sporządzania dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez M. H. w obiegu prawnym były decyzje administracyjne określające odmienny, od stwierdzonego przez geodetę, stan prawny budynków (odmienną kategorię, funkcję). Ponadto A. J. - posiadający uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, podczas pomiarów w listopadzie 2015 r. stwierdził, iż budynki na działkach nr [...] i nr [...], położone w miejscowości C., były budynkami produkcyjno - magazynowymi i nie nosiły znamion użytkowania w celach rolniczych.

W związku z tym organ odwoławczy podniósł, że wykonawca opracowania geodezyjnego wykazał się brakiem znajomości przepisów w zakresie dotyczącym podstaw zmiany danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dotyczących budynków. Analizując przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dotyczące zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych (załącznik nr 6 do rozporządzenia), organ odwoławczy stwierdził, że przesłankami do zakwalifikowania gruntu zabudowanego do konkretnego użytku jest przeznaczenie, zaliczenie budynków do odpowiedniego działu i grupy w PKOB. Dlatego też, aby właściwie ustalić rodzaj użytku gruntowego, na którym posadowiony jest budynek, konieczne jest ustalenie kategorii (funkcji) budynku na podstawie dokumentacji architektoniczno - budowlanej dla niego wydanej.

Odnosząc się do twierdzenia, że brak pozwoleń nie jest przesłanką ustalenia, że dokumentacja jest błędna, organ zauważył, iż strona błędnie zinterpretowała podstawę wycofania zmian wprowadzonych do bazy ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu sporządzonego przez M. H. Dokumentacja zebrana w operacie technicznym potwierdza bowiem jedynie zamiar zmiany sposobu użytkowania zlokalizowanych tam budynków oraz przeznaczenia terenu, nie zawiera jednak dokumentów potwierdzających uzyskanie wymaganych na taką zmianę zgód i pozwoleń.

Odnosząc się do kwestii braku wydania dla przedmiotowych działek decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolnej, organ zauważył, że uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. dla terenu zabudowy przemysłowej działek nr [...], nr [...] w miejscowości C. w rozdziale 4 zawiera ustalenia w zakresie ochrony gruntów rolnych, tj. na przedmiotowych działkach występują "grunty rolne klasy Bi/RTV, Bi/RV, Bi/RVI wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego". Grunty te w dniu zmiany planu, co wynika z treści uchwały, jak i obecnie, nie wymagały i nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161).

Przechodząc do zarzutu wadliwego trybu procedowania w sprawie, organ wskazał, że powoływana w odwołaniu opinia prawna została sporządzona na podstawie archiwalnych przepisów prawnych dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Ponadto Wójt Gminy nie jest stroną w tym postępowaniu, zatem nie mógł wnieść skargi do sądu.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta otrzymując informację, że dane, które wprowadził do bazy ewidencji gruntów i budynków są błędne, miał bowiem obowiązek podjąć wszelkie czynności w celu wyeliminowania ewentualnej wadliwej zmiany.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony dzierżawców nieruchomości – A. R. i P. Z., podkreślono, że na etapie postępowania odwoławczego organ zwrócił się do tych osób o wskazanie przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę uznania ich za strony w tym postępowaniu. Pisma te, pomimo skutecznego dostarczenia, pozostały bez odpowiedzi.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że wskazane we wnioskach ww. osób okoliczności świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Ponadto dzierżawa nie została wykazana w bazie ewidencji gruntów i budynków. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że decyzja została wydana z pominięciem stron postępowania.

Przechodząc do zarzutu zaniechania przesłuchania świadków wskazanych przez odwołującego podkreślono, iż Starosta zawiadomił świadków i stronę o terminie i miejscu złożenia wyjaśnień, dotyczących spornych kwestii w niniejszej sprawie. Korespondencja od adresatów wróciła do nadawcy z adnotacją "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Organ bezskutecznie próbował także dotrzeć do J. R.-K. Ponadto organ I instancji przesłuchał dodatkowych świadków, tj. osoby które pracowały u poprzednika prawnego przedmiotowej nieruchomości, w Agencji "B". Zatem w sprawie podjęto czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Również w postępowaniu odwoławczym zwracano się do świadków wskazanych przez pełnomocnika strony we wniosku z dnia 3 lipca 2016 r. oraz właściciela nieruchomości, jednakże wezwania do ustosunkowania się do ustalonych okoliczności nie przyniosły rezultatów.

Organ nie podzielił zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej i wydaniu decyzji przez Starostę w czasie zawisłości sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Decyzja wydana w II instancji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji jest bowiem decyzją ostateczną i przybiera ten walor z chwilą jej wydania. Wniesienie skargi nie wstrzymuje natomiast wykonania aktu lub czynności. Samo więc wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie może powodować zwłoki organu I instancji w egzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją organu II instancji.

Odnosząc się do wniosku o wyłączenie od rozpatrywania przedmiotowej sprawy K. K. - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. oraz w konsekwencji wszystkich pracowników inspekcji, których jest przełożonym, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały przesłanki do wyłączenia organu wskazane w art. 25 § 1 k.p.a. W konsekwencji brak było podstaw do wyłączenia pracowników inspekcji od merytorycznego rozstrzygania.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu zaniechania przez organ uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o decyzje dotyczące uchylenia pozwoleń na budowę budynków przemysłowych na działkach nr [...] i nr [...] w C. oraz oględzin spornej nieruchomości, organ II instancji stwierdził, że dokumenty te nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Decyzje te zostały wydane bowiem w dniu 7 lipca 2016 r., a oględziny nieruchomości dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały dokonane w datach: 18 kwietnia 2016 r., 31 maja 2016 r. Wszystkie ww. dokumenty zostały sporządzone w różnych przedziałach czasowych, a co za tym idzie - w innym stanie faktycznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję organu odwoławczego W. Z., działający przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił:

- naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie dzierżawców nieruchomości jako stron postępowania,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności przez nieprzesłuchanie zawnioskowanych świadków,

- wadliwą interpretację art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez wydanie decyzji anulującej wpis w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy przepis pozwala jedynie na dokonanie kolejnej aktualizacji,

- naruszenie art. 24 i art. 25 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia przez organ, podlegający wyłączeniu,

- naruszenie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez anulowanie wpisu, dotyczącego użytkowania rolniczego w stosunku do gruntów rolnych niewyłączonych z produkcji rolniczej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1999 r. i do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało i zakończone ostateczną decyzją administracyjną.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu na podstawie zawiadomienia Wójta Gminy. Formalnie było prowadzone z urzędu w trybie art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, faktycznie zaś dotyczyło wzruszenia prawomocnej decyzji administracyjnej. Tym samym toczyło się w trybie art. 156 k.p.a., więc w trybie zastrzeżonym dla samorządowego kolegium odwoławczego.

Zdaniem skarżącego, nawet jeżeli przyjąć, że do zmian ewidencji uprawniony jest starosta, to decyzja została podjęta w formie nieznanej ustawie. Stosownie do treści art. 24 ust. 2a ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w razie wykrycia błędnych informacji. Ustawa nie zna trybu anulowania czynności materialno- technicznej. Jeżeli organ stwierdził, że wykrył błędne informacje, to winien dokonać aktualizacji wpisów. Jest to zupełnie inne postępowanie, polegające na ocenie aktualnego stanu faktycznego, nie zaś oceny poprzedniego wpisu. Starosta nie dokonał również sprostowania wpisu. Sprostowanie dotyczy sytuacji, gdy omyłka jest oczywista i de facto nie dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydana decyzja nie ma więc podstaw prawnych.

Skarżący podniósł, że w dacie złożenia odwołania istniały bezwzględne i oczywiste przesłanki do wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego oraz wszystkich pracowników organu - z uwagi na fakt wydania przez K. K. - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opinii (zalecenia), dotyczącej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. w trybie art 26 § 3 k.p.a. w zw. z art 24 k.p.a. W dniu 28 czerwca 2017 r. K. K., pełniący funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, brał udział w programie publicystycznym w Telewizji (...). Zdaniem skarżącego, jego wypowiedzi odnosiły się bezpośrednio do zaskarżonej decyzji i do treści odwołania.

Skarżący wskazał także, że decyzję w niniejszej sprawie wydał osobiście K. K., lecz odpis decyzji doręczony stronie nie zawierał podpisu wystawcy. Podpis zawierał wyłącznie pouczenie załączone do decyzji. Zatem w tej części decyzja jest więc niekompletna. Ponadto wystawca decyzji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu, dotyczącego wydania opinii zbieżnej z treścią oświadczenia opublikowanego w środkach masowego przekazu. Opinia została wydana 6 miesięcy wcześniej, aniżeli niniejsza decyzja. Tego typu działanie narusza elementarne prawo strony do rzetelnego postępowania administracyjnego. Jest to również bezwzględna przyczyna odwoławcza. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy wydał zatem już decyzję, zanim zapadło rozstrzygnięcie organu I instancji.

Dalej skarżący wskazał, że decyzją z dnia 18 lipca 2017 r. organ I instancji ponownie dokonał anulowania czynności materialno - technicznych aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Podstawą zmiany był operat techniczny aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nr [...] z dnia 4 września 2015 r. W ocenie organu odwoławczego, organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ nadzoru budowlanego.

Skarżący podniósł, że organ, wydający decyzję wymaga uzyskania pozwoleń na prowadzenie działalności rolniczej, a nie jest to działalność reglamentowana i takowe pozwolenia nie istnieją.

Nadto, w ocenie skarżącego, niezrozumiała jest również decyzja organu odmawiająca przyznania praw strony dzierżawcom nieruchomości. Skuteczność umowy dzierżawy nie wymaga jej rejestracji. Dzierżawcami nieruchomości są: P. Z., A. Z. i A. R. Dzierżawcy, wskazując na posiadane umowy, powoływali się na przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące uprawnień wynikających z umów dzierżawy. Przepis prawa materialnego został więc i wskazany. Pominięcie stron postępowania jest bezwzględną przesłanką dla uchylenia decyzji.

Skarżący dodał, że w toku postępowania wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, tj. o przesłuchanie dzierżawcy nieruchomości i poprzedniego właściciela. Organ przesłuchał wyłącznie własnych świadków. Niepodjęcie przesyłki przez świadka nie zwalnia organu od dalszych czynności. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera środki pozwalające na dyscyplinowanie świadka. Organ obowiązany jest do ich bezwzględnego zastosowania.

Ponadto skarżący podniósł, że podstawą wydania decyzji było ustalenie, że wykryto "błędne informacje". Tymczasem w sprawie nie wykryto żadnych błędnych informacji. Informacje bowiem są prawdziwe. Sporna nieruchomość została zbyta przez Agencję Nieruchomości Rolnych w 1996 r. W dacie sprzedaży była nieruchomością rolną. Zgodnie z informacją Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego z dnia 8 lipca 2016 r. dla przedmiotowych działek nie wydano decyzji, wyłączającej grunt z produkcji rolnej. Organ potwierdza, że sporne działki stanowią grunty rolne. Jednakże, w jego ocenie, nie wymagają one zgody na wyłącznie z produkcji rolnej. O powyższym stanowić ma art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sporna działka ewidentnie stanowi użytek rolny klasy IV, wytworzony z gleb pochodzenia organicznego. Świadczy o tym zapis - Bi/RIV. Tym samym działka nie może być użytkowana na cele nierolnicze lub nieleśne. Stan prawny i nieruchomości wyklucza więc anulowanie lub zmianę przeznaczenia gruntów. Ponadto w 2016 r. utracił moc plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie skarżącego, zapis w ewidencji nie był sprzeczny z planem, ponieważ takowego nie było.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, w skrócie "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wymaga odnotowania, że działania organów administracji podejmowane w sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 293/17. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę W. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 lutego 2017 r. w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił uprzednią decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dlatego też zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że z treści przepisu art. 153 p.p.s.a. nie wynika to, że ta norma prawna ma zastosowanie wyłącznie w przypadku wyroków uchylających zaskarżoną decyzję. Wprawdzie w tym przepisie mowa jest nie tylko o "ocenie prawnej", ale również o "wskazaniach co do dalszego postępowania". Jednakże dokonując wykładni art. 153 p.p.s.a. należy uwzględnić treść art. 170 p.p.s.a. Stąd też ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest, stosownie do treści art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., wiążąca dla organu, ponownie rozpoznającego sprawę oraz także dla sądu administracyjnego.

Wymaga zatem odnotowania, że w ww. wyroku Sąd przesądził, że o ile organ powziął wątpliwość co do rzetelności przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów i budynków, to ma obowiązek dokonać jej weryfikacji. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest konieczne, bowiem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku z wykryciem błędnych informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie nie było bezprzedmiotowe, przy czym o tym, czy faktycznie należy dokonać zmiany wpisu do ewidencji rozstrzygnie prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Ponadto Sąd wskazał, że organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe - wadliwie wystosował wezwania do osób, które miały być przesłuchane w charakterze świadka, czy strony, a także nie dążył do przeprowadzenia dowodów, które sam uznał za istotne w sprawie. Organ ten również, nie znajdując podstaw do uznania P. Z. za stronę, zaniechał wezwania go do uzupełnienia podania poprzez wskazanie przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ponadto pismo o braku podstaw do uznania P. Z. za stronę nie zostało skierowane do P. Z., a do W. Z. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, prawidłowe było oparcie decyzji przez organ odwoławczy o treść art. 138 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy zastosowały się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 293/17. Wprawdzie kwestia przymiotu strony dzierżawców spornych nieruchomości została wyjaśniona dopiero na etapie postępowania odwoławczego, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2015 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków był zasadny, a zatem czy zaistniały podstawy do ich anulowania. Zdaniem organu, wprowadzone zmiany na podstawie wniosku skarżącego były wadliwe od samego początku. Tym samym organ był zobligowany do usunięcia wadliwych czynności materialno- technicznych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa ta określa przedmiot ewidencji oraz podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa natomiast zasad jej prowadzenia. Zasady te zostały zawarte w akcie wykonawczym do tej ustawy, tj. rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., Nr 1034 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie zaś określa m.in. sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych (§ 1 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju systemu informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających tymi gruntami, budynkami, lokalami. Rejestr ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie odzwierciedla aktualny stan prawny wynikający m.in. z innych rejestrów. Dane w nim zawarte mają charakter informacyjny odzwierciedlający aktualny stan prawny, dotyczący danej nieruchomości.

Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta jest organem administracji publicznej, który prowadzi ewidencję gruntów i budynków. Jego obowiązkiem, na mocy ww. przepisu rozporządzenia, jest m.in. prowadzenie oraz utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

W tym miejscu należy zauważyć, że zagadnienie dotyczące możliwości usunięcia błędnego wpisu w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego początkowo nie było uregulowane w przepisach dotyczących ewidencji i to zarówno w przepisach ustawowych, jak i w przepisach rozporządzenia. To drogą orzecznictwa zostało wypracowane stanowisko, że aktualizacja operatu ewidencyjnego może również polegać na usunięciu błędnego wpisu. Równocześnie niejednokrotnie w orzecznictwie podnoszono, że aktualizacja ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego.

Ten stan rzeczy w ostatnich latach uległ o tyle zmianie, że zagadnienie dotyczące możliwości usunięcia błędnego wpisu w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego zostało uregulowane w przepisach ewidencyjnych. W pierwszej kolejności nastąpiła zmiana rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i od dnia 31 grudnia 2013 r. I tak, § 45 ust.1 ma następujące brzmienie: aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Natomiast do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne problematyka dotycząca usuwania błędnych wpisów została wprowadzona w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r., która weszła w życie w dniu 12 lipca 2014 r. W wyniku tej nowelizacji w art. 24 został dodany ust. 2a, o następującej treści: Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Ponadto został dodany ust. 2b do wskazanego wyżej przepisu, zgodnie z którym aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej przepisy, które w obecnym stanie prawnym dopuszczają podjęcie takich czynności, których przedmiotem będzie wyeliminowanie danych błędnych, zamieszczone zostały w przepisach regulujących instytucję aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, można tym samym stwierdzić, że stanowią jeden z przypadków, czy też celów aktualizacji. W konsekwencji możliwość eliminowania danych błędnych musi przede wszystkim prowadzić i realizować podstawowy cel jakim jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków.

Wymaga podkreślenia, że zasada aktualności to podstawa i fundamentalna zasada, która charakteryzuje ewidencję gruntów i budynków, a zapewnienie tej zasady następuję poprzez obowiązek aktualizacji, który nałożony został zarówno na organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jak i podmioty, które uwidaczniane są w ewidencji gruntów i budynków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ był uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wadliwie dokonanego wpisu. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w dniu 28 grudnia 2015 r. czynnością materialno-techniczną wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej. W związku z pismem Wójta Gminy zaistniała wątpliwość co do prawidłowości tej dokumentacji, będącej podstawą wpisu, wobec czego organ wszczął postępowanie z urzędu.

Skoro zatem organ powziął wątpliwość co do rzetelności przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów i budynków, to miał obowiązek dokonać jej weryfikacji. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego było konieczne, ponieważ aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku z wykryciem błędnych informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Należy odnotować, że w wyniku przeprowadzonej ponownej kontroli operatu technicznego, aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, sporządzonego dla działek nr [...] oraz nr [...], położonych w gminie C. oraz biorąc pod uwagę wyjaśnienia złożone przez A. J., uprawnionego członka Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz M. H., uprawnionego geodetę, Starosta ustalił, że dokumentacja ta zawierała informacje niezgodne ze stanem faktycznym na dzień jej sporządzenia. Dokumentacja zebrana w operacie technicznym potwierdzała jedynie zamiar zmiany sposobu użytkowania zlokalizowanych tam budynków oraz przeznaczenia terenu, nie zawierała jednak dokumentów, potwierdzających uzyskanie wymaganych na taką zmianę zgód i pozwoleń. Z uwagi więc na fakt, że dokumentacja sporządzona przez geodetę uprawnionego M. H. zawierała informacje niezgodne ze stanem faktycznym, a zaliczenie gruntów do grupy gruntów rolnych zabudowanych nastąpiło niezgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz zaliczenie budynków do grupy budynków produkcyjnych, usługowych i gospodarczych dla rolnictwa nastąpiło niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, organ uznał, że dokumentacja ta nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zatem na skutek stwierdzenia błędnych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zachodziła konieczność anulowania czynności materialno-technicznych.

Podkreślić trzeba, że z akt sprawy bezspornie wynika, że dla W. Z. nie wydano pozwolenia na przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania obiektów przemysłowych na fermę hodowli drobiu w miejscowości C. na działkach nr [...] oraz nr [...]. Jeśli więc ujawnienie tych danych w ewidencji nastąpiło w wyniku wadliwych czynności materialno-technicznych, które nie powinny być dokonane do czasu uzyskania wymaganych zgód i pozwoleń, to organ był uprawniony do anulowania wprowadzonych zmian w wyniku wszczętego w tym celu postępowania.

Wymaga również zaakcentowania, że w świetle regulacji przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem - aktualizacji ewidencji.

Dlatego dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek nie jest wyłączone. Uprawnione zatem będzie stwierdzenie, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 86/12, prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 732/12, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 82/14, publ. Centrala Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zauważyć należy, że wprowadzone zmiany z dnia 28 grudnia 2015 r. miały charakter czynności materialno-technicznych. Czynności te, co istotne, nie korzystają z przymiotów ostateczności i prawomocności. Zatem nie było konieczności uruchomienia przez organ nadzwyczajnego trybu postępowania pozwalającego na wyeliminowanie ich z obrotu.

Nie zasługuje zatem na aprobatę argumentacja skargi, że w niniejszej sprawie doszło do wzruszenia prawomocnej decyzji oraz że postępowanie toczyło się w trybie art. 156 k.p.a. zastrzeżonym dla samorządowego kolegium odwoławczego.

Do zadań starosty na mocy art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Natomiast organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że decyzja została podjęta w formie nieznanej ustawie, bowiem ustawa nie zna trybu anulowania czynności materialno – technicznej. Każda czynność mająca na względzie wprowadzenie jakiejkolwiek zmiany do bazy ewidencji gruntów i budynków wiąże się z jej aktualizacją. Powtórzyć należy, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji.

Przepis § 45 ust 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi.

W sytuacji, gdy organ ewidencyjny dysponuje decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę budynku o określonej w takiej decyzji funkcji, a właściciel budynku nie przedstawia żadnej innej dokumentacji w tym zakresie, to wówczas w ewidencji nie może zostać wpisana inna niż w tejże decyzji określona funkcja budynku. Ponadto w przypadku istnienia tego rodzaju dokumentacji architektoniczno-budowlanej organ ewidencyjny powinien opierać się na jej treści. Brak jest natomiast – w świetle art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzyskania danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji.

W konsekwencji powyższego organy prowadzące ewidencję budynków, która powinna w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego, obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną, z uwzględnieniem ewentualnych zmian w tej dokumentacji.

Pojęcie funkcji budynku dla potrzeb problematyki ewidencji budynku ma swoją normatywną treść, a nadto prawny charakter i funkcja budynku wynika z decyzji administracyjnej i prawa miejscowego.

W zaskarżonej decyzji organ trafnie zwrócił uwagę, że w czasie dokonywania pomiarów i sporządzania dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez M. H., w obiegu prawnym były decyzje administracyjne określające odmienny od stwierdzonego przez geodetę stan prawny budynków (odmienną kategorię, funkcję).

Podczas pomiarów w listopadzie 2015 r. A. J. - posiadający uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, stwierdził, iż budynki na działkach nr [...] i nr [...], położone w miejscowości C. były budynkami produkcyjno - magazynowymi i nie nosiły znamion użytkowania w celach rolniczych.

Odnosząc się do stanowiska, iż organ wydający decyzję wymaga uzyskania pozwoleń na prowadzenie działalności rolniczej i nie jest to działalność reglamentowana i takowe pozwolenia nie istnieją, podkreślenia wymaga, że w myśl art. 24 ust. 2b pkt f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków wprowadza się na podstawie m.in. zgłoszeń dotyczących zmian sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodać należy, że na konieczność pozyskania powyższych dokumentów wskazywał również w oświadczeniu z dnia 10 czerwca 2016 r. A. J. - uprawniony członek Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, stwierdzając, że hale znajdujące się na działkach nr [...] i nr [...], położonych w C. mogą służyć jako hale dla rolnictwa, ale dopiero po uzyskaniu odpowiednich pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania.

W kwestii braku wydania dla przedmiotowych działek decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolnej wypowiedział się organ odwoławczy wyjaśniając, że uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. dla terenu zabudowy przemysłowej działek nr [...],[...] w miejscowości C. w rozdziale 4 zawierała ustalenia w zakresie ochrony gruntów rolnych, tj. na przedmiotowych działkach występują "grunty rolne klasy Bi/RTV, Bi/RV, Bi/RVI wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego". Grunty te w dniu zmiany planu, co wynika z treści uchwały, jak również obecnie nie wymagały i nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Reasumując, wydane w sprawie decyzje dotyczące anulowania zmian danych ewidencyjnych dokonanych na wniosek skarżącego nie naruszają prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie wyłączenia organu, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) kierownika lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w ort. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Co istotne, przepisy art. 24 k.p.a., dotyczące wyłączenia pracownika, nie mają zastosowania do wyłączenia organu, którego to wyłączenia przyczyny zostały określone w art. 25 k.p.a. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepisy art. 24 k.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11, a także wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12, publ. CBOSA). Piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 k.p.a.).

W konsekwencji oznacza to, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu.

Co istotne, powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ prawidłowo skonstatował, że w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wyłączenia organu enumeratywnie wskazanych w art. 25 §1 k.p.a.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, nie można uznać, że w niniejszej sprawie decyzja została wydana z pominięciem stron postępowania. To przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są podstawą określenia osób, które mają przymiot strony. Jak stanowi art. 24 ust. 2a tej ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 – 4 ustawy (...), a także na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. właścicieli nieruchomości lub (...) władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Nie ulega przy tym watpliwości, że dzierżawca nie jest ani właścicielem nieruchomości, ani nie włada nią za zasadach samoistnego posiadania.

W toku postępowania odwoławczego, organ zwrócił się do dzierżawców nieruchomości o wskazanie przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę uznania ich za strony w przedmiotowym postępowaniu. Pisma te, pomimo skutecznego dostarczenia, pozostały bez odpowiedzi. W konsekwencji organ doszedł do wniosku, że wskazane przez nich okoliczności świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii jest prawidłowe. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje bowiem sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, lub dokonania czynności. Przy czym w ramach postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków organ ewidencyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania ewentualnych sporów własnościowych lub co do charakteru posiadania, które jest instytucją cywilnoprawną. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości, w tym do władania nią w rozumieniu przepisów Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Ponadto wbrew argumentacji zawartej w skardze, nie można uznać, że ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego została przeprowadzona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wskazać należy, że Starosta, ponownie rozpatrując sprawę zgodnie z przepisami k.p.a., zawiadomił świadków i stronę o terminie i miejscu złożenia wyjaśnień, dotyczących ustalenia sposobu użytkowania działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym C. Korespondencja od wszystkich adresatów wróciła do nadawcy z adnotacją "ZWROT. Nie podjęto w terminie". Organ I instancji bezskutecznie, za pośrednictwem pracowników, próbował także skontaktować się z J. R.- K., pod ostatnim adresem, który widnieje w bazie ewidencji gruntów i budynków.

Co istotne, organ I instancji w toku postępowania przesłuchał dodatkowych świadków, tj. osoby które pracowały u poprzednika prawnego przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie w Agencji "B". Na podstawie zeznań świadków ustalono, że na dzień 1 i 4 grudnia 2015 r. trzy budynki stanowiły opróżnione hale magazynowe, a czwarty stanowił skład pozostałości maszyn po zakładzie, nie określono natomiast sposobu użytkowania przedmiotowych działek.

Organ bezskutecznie próbował także dotrzeć do J. R.-K. Ponadto organ I instancji przesłuchał dodatkowych świadków, tj. osoby które pracowały u poprzednika prawnego przedmiotowej nieruchomości, w Agencji "B". Zatem w sprawie podjęto czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Również w postępowaniu odwoławczym zwracano się do świadków wskazanych przez pełnomocnika strony we wniosku z dnia 3 lipca 2016 r. oraz właściciela nieruchomości, jednakże wezwania do ustosunkowania się do ustalonych okoliczności nie przyniosły rezultatów.

Podsumowując, organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w takim zakresie, by naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, a zarzut braku podpisu decyzji jest niezasadny, gdyż decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym podpis osoby upoważnionej do jej wydania.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.