Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o objęcie go pomocą materialną i przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na zakup artykułów spożywczych, środków czystości i higieny osobistej, leków, na opłaty za energię elektryczną i gaz, bieliznę, odzież i obuwie. Wskazał, że zgodnie z tezą zawartą w decyzji SKO w Opolu z dnia 21 czerwca 2013 r. każdy koszt powinien zostać rozpatrzony odrębną decyzją. Nadmienił, że we wrześniu i październiku 2012 r. został pozbawiony środków pieniężnych ze świadczenia rentowego, ponieważ w wyniku egzekucji komorniczej alimentów zostało zablokowane jego konto bankowe. Podał, że na zakup artykułów spożywczych oraz leków był zmuszony zaciągnąć u znajomych drobne pożyczki na łączną kwotę 1.300 zł oraz kwotę 100 zł na zakup obuwia. Wyjaśnił, iż zadłużenie to wynosi obecnie 1.200 zł oraz że posiada wiele niezrealizowanych recept. Przedstawił też wydatki, jakie poniósł w lutym 2014 r. na czynsz, telefon i internet, gaz, leki oraz artykuły spożywcze, środki czystości i higieny osobistej, przejazdy na konsultacje lekarskie, w łącznej kwocie 620,66 zł.

Po przeprowadzeniu w dniu 13 marca 2014 r. wywiadu środowiskowego, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., odmówił przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny osobistej, odzieży, obuwia, bielizny osobistej, leków, artykułów spożywczych, na opłaty, spłatę zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i u znajomych, a także odmówił przyznania zasiłku celowego.

Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 24 października 2014 r., nr [...], którą ponownie odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny osobistej, odzieży, obuwia, bielizny osobistej, leków, artykułów spożywczych, na opłaty, spłatę zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i u znajomych, a także odmówił przyznania zasiłku celowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Organ ustalił, że T. R. jest żonaty, lecz pomimo zmiany stanu cywilnego prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; żona zamieszkuje oddzielnie pod innym adresem w [...], przy czym do protokołu z przesłuchania strony w dniu 20 października 2014 r. podała ona, że odwiedza męża, gotuje, sprząta i opiekuje się nim. Dalej organ stwierdził, że źródłem utrzymania wnioskodawcy w lutym 2014 r. była renta inwalidzka w wysokości 685,23 zł, przy czym potrącane są z niej należności alimentacyjne na rzecz dwóch synów T. R., których suma wyniosła w lutym 2014 r. kwotę 386,94 zł, co wynika z zaświadczenia komornika z dnia 7 marca 2014 r. Natomiast wydatki za telefon i internet wyniosły 135 zł, za energię elektryczną 79,50 zł, a za gaz 56,16 zł. Organ odnotował, że T. R. nie reguluje opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia, które na dzień 31 grudnia 2013 r. wynosiło 39.381,17 zł. Dalej, organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 542 zł, zatem nie kwalifikuje się on do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Odnosząc się do żądania strony dotyczącego przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego organ wyjaśnił, że w wyniku przesłuchania strony w dniu 20 października 2014 r. ustalił, iż wnioskodawca chce przeznaczyć specjalny zasiłek celowy na zakup środków czystości i higieny osobistej, zakup artykułów spożywczych dostosowanych do diety ubogolipidowej, zakup odzieży i obuwia dostosowanego do inwalidztwa, zakup bielizny i lekarstw oraz spłatę zadłużenia u znajomych, a także zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i częściowe pokrycie opłat mieszkaniowych. Organ wskazał na wynikającą z art. 2 ustawy zasadę subsydiarności, podkreślając m.in., że osoby zwracające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, zaś rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Ze względu na ograniczony budżet, jakim dysponuje organ, przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc oraz od wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ podkreślił, że T. R. jest objęty pomocą społeczną od roku 1994 i jego sytuacja nie zmienia się od wielu lat. Posiada stały, comiesięczny dochód z tytułu renty i nie może oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się regularną formą wspomagania, gdyż zasiłek specjalny nie jest świadczeniem stałym. Organ stwierdził, że wnioskodawca od sierpnia 2010 r. nie odbiera przyznanych mu świadczeń i nie wskazał racjonalnych przyczyn niepodejmowania tych środków, które na dzień wydania decyzji wynoszą 3.315,83 zł. W ocenie organu, oznacza to, że wnioskodawca radzi sobie bez pomocy finansowej OPS. Organ zwrócił uwagę, że nieodebrane środki T. R. mógłby w każdej chwili wykorzystać na zaspokojenie wskazywanych potrzeb. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie można sytuacji wnioskodawcy uznać za przypadek szczególnie uzasadniony. Z art. 39 ustawy wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, zaś zależne od woli wnioskodawcy nieodbieranie przyznawanych świadczeń uchyla cechę niezbędności potrzeby. Powyższe oznacza również, że przyznawanie pomocy finansowej osobie, która świadomie nie pobiera przyznanych świadczeń mija się z celem pomocy społecznej i oznacza, że strona jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby życiowe. Ponadto organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie, a także udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Organ przedstawił też szczegółową analitykę rozdysponowania posiadanych środków finansowych na zasiłki celowe we wrześniu 2014 r., a następnie stwierdził, że odmowa przyznania stronie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego podyktowana została ograniczonymi środkami finansowymi będącymi w posiadaniu Ośrodka, dużą liczbą osób ubiegających się o ten rodzaj pomocy oraz faktem pozostawania w kasie OPS w Nysie nieodebranych przez stronę środków finansowych.

Nie godząc się również i z tą decyzją, T. R. ponownie wniósł odwołanie, w którym wskazał na swoją złą sytuację zdrowotną i materialną, akcentując fakt pozbawienia go koniecznej pomocy. Zarzucił, że organ naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego, dlatego domagał się zmiany decyzji ze wskazaniem na obowiązek wypłacenia zasiłku na poziomie zapewniającym minimum socjalne. Domagał się również przeprowadzenia szeregu dowodów, w tym m.in. na okoliczność rozdysponowania środków pomocowych i wysokości posiadanego świadczenia rentowego. Wniósł ponadto o "zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów odwoławczych".

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 lutego 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że odpowiada ona prawu. W uzasadnieniu powołano mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 art. 39 ust. 1, art. 41 pkt 1) oraz przepisy rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (§ 1 pkt 1 lit. a). Kolegium ponownie przeanalizowało sytuację zdrowotną oraz materialną wnioskodawcy, a następnie ustaliło, że jego dochód z lutego 2014 r. - po potrąceniach z renty i po doliczeniu kwoty dodatku pielęgnacyjnego - wyniósł 685,23 zł. Stwierdziło, że jest to kwota przekraczająca kryterium dochodowe wynoszące 542 zł, dlatego strona nie kwalifikuje się do objęcia pomocą w formie zasiłku celowego, co uzasadniało odmowę przyznania tego świadczenia. Odnośnie specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Zasiłek ten można przyznać jedynie w wyjątkowych, nadzwyczajnych przypadkach, które są niezależne od strony. O wystąpieniu takich przypadków nie świadczy natomiast długotrwałe leczenie i koszty z tym związane. Kolegium wywodziło, że sytuacja T. R. jest ustabilizowana i nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w ww. przepisie. Strona ma stałe źródło dochodu, bowiem pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy od 29 września 1988 r. na stałe. Systematycznie reguluje płatności za media (energia elektryczna, gaz), natomiast nie opłaca czynszu za mieszkanie, a zaległość z tego tytułu na 31 grudnia 2013 r. wyniosła 39.381,17 zł. Jednak fakt nieopłacania czynszu za mieszkanie nie może uzasadniać udzielenia wnioskowanej pomocy, ponieważ taki stan rzeczy jest wynikiem indywidualnej decyzji strony co do zarządzania własnymi finansami. Z kolei, podnoszona we wniosku okoliczność zablokowania we wrześniu i październiku 2012 r. konta bankowego i związana z tym konieczność zaciągania drobnych pożyczek u znajomych również nie może wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia, bo zdarzenie to miało miejsce w 2012 r., a poza tym nie jest nadzwyczajną okolicznością wywiązywanie się z obowiązku płacenia alimentów. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że T. R. do 2 sierpnia 2013 r., pozostaje w związku małżeńskim, stąd zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego ma prawo oczekiwać pomocy ze strony małżonki w pokonaniu swoich trudności materialnych, bez względu na sposób prowadzenia przez małżonków gospodarstw domowych. Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek dochód wnioskodawcy jest niski, to jego sytuacja nie ma charakteru szczególnego, czy nadzwyczajnego, uzasadniającego udzielenia specjalnego zasiłku celowego. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń. Kolegium dostrzegło, że wprawdzie jako główną przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał nieodbieranie od roku 2010 świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na istotę rozstrzygnięcia i nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy przyznania świadczeń, gdyż w wydanej decyzji organ pierwszej instancji dokonał też oceny sytuacji życiowej wnioskodawcy pod kątem wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności i takich okoliczności się nie dopatrzył. Organ odwoławczy zaakcentował, że ustosunkował się do istotnych okoliczności sprawy i orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył w imieniu T. R. pełnomocnik - r. pr. T. P., ustanowiony w ramach prawa pomocy, przyznanego skarżącemu na podstawie postanowienia referendarza sądowego w WSA w Opolu z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SO/Op 18/15. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie :

- art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;

- art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkującej utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego;

- art. 7, 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwą ich wykładnię i zastosowanie.

Wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji, pełnomocnik wnioskował ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podkreślił sytuację życiową i zdrowotną T. R. oraz wskazał, że nie jest on w stanie własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazł, zatem nie jest samowystarczalny. Uprawnia to tezę, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Nie wyjaśniono też, z jakiego powodu skarżący nie odbiera przyznawanych mu świadczeń, ani dlaczego pomimo zmiany stanu cywilnego nadal mieszka sam. Pełnomocnik zarzucił, że wysokość dochodu skarżącego po odliczeniu wszelkich potrąceń wynosiła w lutym 2014 r. kwotę 481,73 zł i kwota ta jest adekwatnym kieszonkowym, nie może jednak pokryć potrzeb na możliwym poziomie egzystencji. Ponadto pełnomocnik wywiódł, że pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, należy traktować bardzo wąsko i odnosić do zaspokojenia wyłącznie podstawowych potrzeb bytowych.

Wraz ze skargą pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi - o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 314/15, Sąd orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą, która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, udzielana pomoc służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Według art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczonych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Skarżący, jako osoba niepełnosprawna, bierna zawodowo i niepełnosprawna, niewątpliwie był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się udzielenia świadczeń w formie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na zakup artykułów spożywczych, środków czystości i higieny osobistej, bielizny, odzieży i obuwia, leków, a także na opłaty za energię elektryczną i gaz oraz na pomoc w spłacie zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i u znajomych.

W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, które w dacie orzekania przez organy ustalone było w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823)., zwanego w skrócie "rozporządzeniem". Stwierdzenie, że uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od kryterium dochodowego ustalonego w rozporządzeniu, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia niezbędnej potrzeby bytowej.

Odnosząc się do powyższej przesłanki odnotować trzeba, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Na tle tych przepisów stwierdzić przyjdzie, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, prawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu.

Uwzględniając powyższe rozważania prawne oraz zgromadzone w sprawie dowody, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że dochód skarżącego w lutym 2014 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 685,23 zł i przekroczył wymagane kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Źródłem dochodu skarżącego w tym okresie była bowiem renta z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1.018,32 zł. Od tej kwoty odliczono potrącenia komornicze z tytułu alimentów w kwocie 386,94 zł, zaliczkę na podatek i składkę na ubezpieczenie zdrowotne wynoszące odpowiednio 58 zł i 91,65 zł. Dochód został powiększony o dodatek pielęgnacyjny w wysokości 203,50 zł. W związku z argumentacją skargi zauważenia wymaga, że dodatek pielęgnacyjny nie został wskazany w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączony z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, zatem wszelkie zarzuty, że dochód skarżącego powinien zostać wyliczony bez uwzględniania kwoty tego dodatku, co dawałoby wskazywaną w skardze kwotę 481,73 zł, nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji, odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego uznać należało za prawidłową. Skarżący nie spełnił bowiem koniecznego warunku przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nie wyższej niż kwota 542 zł.

Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł być więc rozpatrzony wyłącznie w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W świetle tego przepisu, przyznanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy. Nie muszą przy tym zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje wyłącznie fakt zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić też trzeba się ze stanowiskiem, wedle którego przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 615/13, LEX nr 1574679). Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, iż tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje też, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015 r., I OSK 2886/13; z 30 marca 2012 r., I OSK 115/12; z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc - wbrew zarzutom skargi - zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie zasadnie przyjęły, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia. W tym też zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. Skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w różnych formach, o czym Sądowi wiadomym jest z urzędu. Nadto, do dyspozycji skarżącego pozostają świadczenia w wysokości ponad 3.000 zł, przyznawane od sierpnia 2010 r., której to kwoty do tej pory nie pobrał i nie wykorzystał. Wskazane środki niewątpliwie pomogłyby skarżącemu w zaspokojeniu zgłaszanych potrzeb bytowych. W ocenie Sądu, posiadanie niewykorzystanych środków finansowych uzasadniało dostatecznie odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, zatem organy orzekając w tym zakresie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, ani nie naruszyły przepisów ustawy. Jak wskazano już wyżej, pomoc społeczna służy przede wszystkim zaspokojeniu podstawowych środków koniecznych do prawidłowej egzystencji, które nie mogą być zabezpieczone w inny sposób, w tym samodzielnie przez stronę. Organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób należyty. W tej kwestii organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy - utrzymując w mocy podjęte rozstrzygnięcie - wystarczająco wyjaśniły, podając konkretne dane, że wpływ na odmowę przyznania świadczenia miała także ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka i duża liczba osób wymagających wsparcia. W świetle zasad zawartych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy nie ulega wątpliwości, że wobec wskazanych przez organ pierwszej instancji ograniczonych środków finansowych, niemożliwe jest zaspokojenie w ramach pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Dlatego, mając na uwadze, że skarżący ma zabezpieczone podstawowe potrzeby egzystencjalne i posiada wolne środki, z których mogą być zaspokojone dalsze jego potrzeby, nie sposób przyjąć, że odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy zaakceptować należy stanowisko organów, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, z przeznaczeniem na potrzeby podane we wniosku. Trafnie wywodziło Kolegium, że faktu niepłacenia przez skarżącego czynszu za mieszkanie przez dłuższy czas, a także zablokowania konta bankowego we wrześniu i październiku 2012 r. na skutek egzekucji prowadzonej przez komornika w związku z realizacją alimentów zasądzonych na rzecz dzieci, nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, rozumiany w sposób podany wyżej. Stąd brak było podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zasadnie też Kolegium zwróciło uwagę na wynikający z art. 27 Kodeksu rodzinnego obowiązek małżonków przyczyniania się - nawet pomimo prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych - do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.

Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do istotnych argumentów odwołania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji,