Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. L. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie odpowiedzi na krytykę prasową I. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do udzielenia odpowiedzi na przekazaną krytykę prasową w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący, M. J. L., redaktor naczelny czasopisma "X", złożył skargę na bezczynność wójta Gminy Z. w zakresie realizacji prawa skarżącego do otrzymania odpowiedzi na krytykę prasową. Na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) wniósł o :

1. uznanie, że organ wykonawczy Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy;

2. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wyznaczenie organowi zobowiązanemu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy;

4. obciążenie organu, którego działanie objęte jest przedmiotem skargi kosztami postępowania skargowego.

Na poparcie skargi podniósł, że [...] grudnia 2018 r. złożył w formie elektronicznej w Urzędzie Gminy wniosek o udzielenie przez wójta odpowiedzi na krytykę prasową. W załączeniu do powyższego wniosku skarżący dołączył artykuł prasowy o wydatkach z budżetu Gminy Z. Jednocześnie, na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo prasowe złożył żądanie aby w przypadku odmowy udzielenia odpowiedzi organ poinformował w formie pisemnej o tym fakcie w terminie nie dłuższym niż 3 dni redaktora naczelnego. Skarżący wskazał, że krytyka prasowa jest publicznie prezentowaną oceną, opartą na konfrontacji jakiegoś stanu rzeczywistego z przyjętymi założeniami. Jest również ważnym elementem kontroli i krytyki społecznej. Brak odpowiedzi na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 Prawa prasowego, mimo upływu miesięcznego terminu od przekazania jej adresatowi przez redaktora naczelnego z żądaniem ustosunkowania się, jest w rozumieniu art. 4 ust. 3 równoznaczna z odmową udzielenia informacji, na którą to służy skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 września 2006 r. II SAB/Go 16/06), w demokratycznym państwie prawnym pozostawanie organów jednostek samorządu terytorialnego poza zasięgiem obowiązku reagowania na krytykę prasową ich dotyczącą jest nie do przyjęcia i nie ma uzasadnienia w przepisach a pozbawienie prasy możliwości uzyskania odpowiedzi na przekazaną społeczeństwu krytykę byłoby równoznaczne z ograniczeniem jednego z fundamentalnych praw społeczeństwa demokratycznego. W końcowym fragmencie skargi powołano się również na unormowania art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie, o oddalenie skargi, wywodząc w pierwszym rzędzie, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej zależy przede wszystkim od ustalenia, że w sprawie, w której organ pozostaje bezczynny, istnieje obowiązek wydania decyzji lub postanowień administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), a także mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Innymi słowy skarga na bezczynność organu przysługuje wówczas, gdy dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. To z kolei powoduje, że w sprawie, w której organ nie ma obowiązku wydania decyzji lub postanowienia, ani też nie ma obowiązku podjęcia aktów lub czynności mogących być przedmiotem skargi, nie może być wniesiona skarga na bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r.,OSK247/04, LEX nr 125767).

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje spółdzielcze są obowiązane do udzielenia odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową Powyższy przepis stosuje się odpowiednio również do związków zawodowych, organizacji samorządowych i innych organizacji społecznych w zakresie prowadzonej przez nie działalności publicznej.

Przepis zobowiązuje zatem wskazane w cytowanym wyżej przepisie podmioty prawa do udzielania odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową w ustawowo określonym terminie. Do katalogu tych podmiotów należą organy państwowe, to jest: Sejm, Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie, centralne komitety, centra i rady, na przykład Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Urząd Patentowy, wojewodowie, Sąd Najwyższy, sądy powszechne, Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich. Obowiązek odpowiedzi na krytykę ciąży także na przedsiębiorstwach państwowych, innych państwowych jednostkach organizacyjnych (na przykład państwowych instytucjach kultury takich jak: biblioteki, muzea, teatry, opery i operetki, filharmonie, orkiestry, zespoły baletowe) oraz organizacjach spółdzielczych. Osobną zaś grupę podmiotów zobowiązanych do udzielania odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową tworzą związki zawodowe, organizacje samorządowe (zawodowe jak stowarzyszenia dziennikarskie, literackie, artystyczne, hobbystyczne, a nie terytorialne) i inne organizacje społeczne. Przepis nakłada na nie wspomniany obowiązek w zakresie ograniczonym do prowadzonej przez nie działalności publicznej, z wyłączeniem informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną (tak. Ferenc-Szydełko, Ewa. Art. 6. w: Prawo prasowe. Komentarz, wyd. IV. LEX, 2013).

Jak dalej zauważyła strona przeciwna - z przepisu art. 6 ust 2 i 3 ustawy - Prawo prasowe jednoznacznie zatem wynika, że ustawodawca nie objął obowiązkiem odpowiedzi na krytykę prasową organów administracji samorządowej. Tym bardziej, że wskazany przepis był nowelizowany wkrótce po wprowadzeniu administracji samorządowej, a mimo to nie został poddany korekcie w zakresie podmiotowym (tak: Prawo prasowe. Komentarz; red. dr Bogusław Kosmos, dr Grzegorz Kuczyński; Warszawa 2018, wyd. 3; oraz por. również: Ferenc-Szydełko, Ewa. Art. 6. W: Prawo prasowe. Komentarz, wyd. W. LEX, 2013).

W takim kontekście, zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia jakoby organ wykonawczy Gminy dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, bowiem ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową. Ponadto, jak dalej argumentowano, w orzecznictwie wskazuje się również, iż brak odpowiedzi na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 ustawy - Prawo prasowe, mimo upływu miesięcznego terminu od przekazania jej adresatowi przez redaktora naczelnego z żądaniem ustosunkowania się, jest równoznaczny z odmową udzielenia informacji (tak: uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów - zasada prawna, z dnia 19 sierpnia 1987 r., III AZP 2/87, LEX nr 9499). Z tych zatem względów brak odpowiedzi na krytykę prasową w ogóle nie rozpatruje się w kategoriach bezczynności podmiotu obowiązanego do jej udzielenia (por. Prawo prasowe. Komentarz; red. dr Bogusław Kosmus, dr Grzegorz Kuczyński; Warszawa 2018, wyd. 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części ( art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie skarżący redaktor naczelny zaskarżył bezczynność organu w zakresie braku odpowiedzi na krytykę prasową.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1914; zwana poniżej w skrócie "u.p.p.") przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Jak stanowi ustęp 2 - w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody jej odmowy. W świetle art. 4 ustęp 4 u.p.p. odmowę, o której mowa w ust. 3 lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do Sądu decyzji administracyjnych.

Według z kolei przywołanego w skardze art. 6 ust. 2 u.p.p. - organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje spółdzielcze są obowiązane do udzielenia odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Jak wynika zatem z brzmienia tego przepisu, obowiązek udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową powstaje z chwilą przekazania jej organowi, przy czym ustanawiając dla organu w tej materii wymóg działania bez zbędnej zwłoki, zarazem nie przewiduje innych wymagań. Odpowiedź na krytykę prasową powinna być wobec tego repliką, ustosunkowaniem się do zarzutów sformułowanych w ramach krytyki zawartej w publikacji prasowej. W zakresie ustalenia, czy brak odpowiedzi na krytykę prasową podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego Sąd w składzie orzekającym aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (analogicznie jak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. II SAB/Wa 527/16), wyrażony w postanowieniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2069/14, w którym przyjęto, że: "Przywołane przepisy Prawa prasowego, jak też przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyłączają zastosowania w stanie faktycznym, jaki wystąpił w niniejszej sprawie dopuszczalności wnoszenia skarg na bezczynność, zatem niepodobna zaaprobować twierdzenia, że w sprawach prasowych nie istnieje bezczynność, a brak reakcji na żądanie pisemnej odmowy udzielenia informacji jest równoznaczny z wydaniem aktu odmowy. Wydaje się, że ustawodawca, zobowiązując do sformułowania jej na piśmie, uwarunkował tym niejako możliwość wniesienia skargi. Trzeba też zważyć, że kontrola sądów administracyjnych przewidziana w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.) nie oznacza odejścia od reguł postępowania zawartych w tej ustawie, nie dopuszcza przeto zaskarżenia aktów nieistniejących ani uznania bezczynności za akt, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych, (...)".

Odnosząc się także do przywołanej w treści odpowiedzi na skargę zasady prawnej ustanowionej przez skład 7 sędziów Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 19 sierpnia 1987 r., sygn. akt III AZP 2/87 (OSNC 1988/2-3/25), według której brak odpowiedzi na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 u.p.p., mimo upływu miesięcznego terminu od przekazania jej adresatowi przez redaktora naczelnego z żądaniem ustosunkowania się, jest – w rozumieniu art. 4 ust. 3 – równoznaczny z odmową udzielenia informacji, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 4 ust. 4), trzeba zaznaczyć, że w uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że zaskarżeniu w trybie art. 4 ust. 3 u.p.p. może podlegać nie tylko odmowa udzielenia informacji, ale także niezachowanie wymagań, jakim odmowa ta powinna odpowiadać, a także brak pisma w oznaczonym terminie. Obowiązek udzielenia odpowiedzi na przekazaną krytykę jest więc obowiązkiem udzielenia informacji, o jakiej mowa w art. 4 ust. 3 ustawy, a brak tej odpowiedzi jest równoznaczny z odmową udzielenia informacji (...). Wprawdzie przepis art. 6 prawa prasowego nie stanowi wprost, iż nieudzielenie odpowiedzi na przekazaną krytykę w terminie jednego miesiąca może stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednakże z istoty i celu krytyki wynika, że skarga taka przysługuje. Przyjęcie innej koncepcji prowadziłoby do zniweczenia wspomnianego celu krytyki prasowej. Milczenie właściwego organu na przekazaną krytykę prasową jest w istocie odmową udzielenia informacji, o której mowa w art. 4 ust. 3 i 4 prawa prasowego, dlatego na takie "milczenie" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w ciągu 30 dni od daty przekazania krytyki.

W prezentowanym świetle, nie sposób zaakceptować stanu, w którym brak odpowiedzi na krytykę prasową nie podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy możliwość wniesienia skargi istnieje w przypadku odmowy, o której mowa w art. 4 ust. 3 u.p.p. lub odmowy niespełniającej wymogów określonych w tym przepisie. Tym samym, w ocenie Sądu, dopuszczalna jest skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową. W przeciwnym wypadku pozbawienie możliwości kontroli sądowej oznaczałoby, iż ustawowy obowiązek ustosunkowania się do przekazanej krytyki prasowej byłby w praktyce iluzoryczny. Sąd w składzie orzekającym podziela także pogląd WSA w Gorzowie, przedstawiony w motywach wyroku z 6 września 2006 r. II SAB/Go 16/06, że: "W demokratycznym państwie prawnym pozostawienie organów samorządu terytorialnego poza zasięgiem obowiązku reagowania na krytykę prasową ich dotyczącą jest nie do przyjęcia i nie ma uzasadnienia w przepisach. Do obowiązków prasy należy przekazywanie informacji i idei wzbudzających publiczne zainteresowania. Pozbawienie prasy możliwości uzyskania odpowiedzi na przekazaną społeczeństwu krytykę byłoby równoznaczne z ograniczeniem jednego z fundamentalnych praw społeczeństwa demokratycznego."

Trzeba też zauważyć, że wyłączenie organów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu podmiotowego art. 6 ust. 2 u.p.p. tylko na podstawie literalnego brzmienia tego przepisu nie ma racji bytu. Jakkolwiek przepis ten wymienia poza organizacjami spółdzielczymi, przedsiębiorstwami państwowymi – organy państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, dodatkowo ustęp 3 art. 6 rozszerza zakres podmiotowy również na związki zawodowe, organizacje samorządowe i inne organizacje społeczne w zakresie prowadzonej przez nie działalności publicznej, jednakże zważywszy na brak zdefiniowania w tym akcie prawnym pojęcia "organy państwowe" oraz okoliczność , że komentowany przepis powstał w czasie, gdy nie istniały struktury samorządowe, albowiem datuje się z okresu 26 stycznia 1984 roku, należy zdaniem Sądu w tym przypadku interpretować je jako "organy władzy publicznej", do których należą także organy jednostek samorządu terytorialnego, gdyż po myśli art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a według art. 163 tej ustawy zasadniczej wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Organy samorządu terytorialnego zostały również ujęte jako organy władzy publicznej w treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330) – to jest aktu, który znajduje zastosowanie w sprawach związanych z prawem dostępu prasy do informacji publicznej zgodnie z odesłaniem w art. 3a ustawy Prawo prasowe. Nie należy pomijać, że dana krytyka prasowa może pozostawać w ścisłej korelacji z informacjami mającymi charakter publiczny, kwalifikowanymi według reżimu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując stwierdzić trzeba, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdyż bezsprzecznie nie zareagował on na wezwanie skarżącego do realizacji obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy - Prawo prasowe. Rozpatrując ponownie sprawę wójt zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. i udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową w terminie jednego miesiąca. Zważywszy na niejednoznaczną problematykę prawną występującą w sprawie Sąd nie stwierdził by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a., Sąd zasądził w pkt III wyroku na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania.