Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 20/25 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 20/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. G. (dalej: "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. (dalej: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 12 lutego 2023 r. skarżący złożył do Archiwum Państwowego w Ł. (dalej: "Archiwum") wniosek o scalenie zbiorów W. T. przechowywanych w Archiwum Państwowym w Ł. z tymi przechowywanymi w Archiwum Państwowym w W. (w magazynie w Ł.). W dniu 16 października 2024 r. skarżący złożył kolejny wniosek, aby dowiedzieć się o postępach ww. prac. W odpowiedzi uzyskał informację, że prace trwają i że materiały archiwalne są analizowane.

Wnioskiem z 24 listopada 2024 r. skarżący zwrócił się do Archiwum o udzielenie informacji publicznej, w którym poprosił o dostarczenie mu listy obiektów pochodzących z kolekcji W. T. z Ł., a przechowywanych w Archiwum, zastrzegając aby lista zawierała sygnaturę, nazwę zespołu i nazwę obiektu.

Archiwum w piśmie datowanym na 5 grudnia 2024 r. przedłużyło termin udzielenia odpowiedzi do 24 stycznia 2025 r. tłumacząc to "wątpliwościami formalno-prawnymi".

W dniu 15 grudnia 2024 r. skarżący złożył za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu organowi, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji organ powinien powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku. W niniejszej sprawie, zarówno w skierowanej do skarżącego 15 stycznia 2025 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 24 listopada 2024 r., jak również

w odpowiedzi na skargę organ poinformował, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną.

WSA zgodził się z organem, że spis dokumentów uwzględniający, które z nich są przechowywane w Archiwum Państwowym w Ł., a które mogą pochodzić ze Zbioru W. T. ma charakter roboczy i jest to dokument wewnętrzny, natomiast dopiero rezultaty działań wewnętrznych mogą doprowadzić do wytworzenia informacji, które będą mogły zostać udostępnione w oparciu i przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p"). Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się bowiem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty, o których mowa mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Innymi słowy, charakteru informacji publicznej nie mają dokumenty wewnętrzne, wyłącznie służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ Sąd wyjaśnił, że przepisy u.d.i.p. nie wskazują, o jakich powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ wytłumaczył możliwość skorzystania z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "wątpliwościami formalno-prawnymi". Mimo iż, takie uzasadnienie odstępstwa od zasady przewidzianej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest zbyt lakoniczne, niemniej jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia te są wystarczające za uznaniem, że wydłużenie terminu na udostępnienie informacji publicznej do dwóch miesięcy było uzasadnione. Jak wskazał bowiem organ wątpliwości związane były z problemami interpretacyjnymi w zakresie tego, czy informacja, której żądał skarżący podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymagało to szczegółowej analizy przepisów prawa i orzecznictwa sądów

w zakresie tego zagadnienia oraz konsultacji z współpracującą z Archiwum zewnętrzną kancelarią prawną.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że pismo z 5 grudnia 2024 r. informujące o opóźnieniu w udostępnieniu informacji publicznej zostało doręczone skarżącemu w ustawowym terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), natomiast odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 15 stycznia 2025 r. (choć przesłana już skarżącemu po wniesieniu skargi do Sądu) została udzielona skarżącemu w terminie nie późniejszym niż 2 miesiące od dnia doręczenia pisma z 5 grudnia 2024 r. (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie;

b) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. i która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona,

c) art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji.

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Łodzi, że wnioskowana przez skarżącego informacja należy do zakresu bliżej niezdefiniowanego pojęcia "dokumentu wewnętrznego";

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Łodzi, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie istnieje;

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te formułują wymóg wobec uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego polegający na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazania powodów, dla których w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego dokumentów w trybie przepisów u.d.i.p. pomimo, że wniosek przedmiotowo dotyczył informacji publicznej

- wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, który uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym, a także zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z postanowieniami art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma przedmiot postępowania. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał bowiem skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. Zasadność takiej skargi powinna być weryfikowana na dzień jej wniesienia - por. T. Woś (w) T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat (w) B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490, uchwała 7-sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. W tym stanie rzeczy podstawowe znaczenie w sprawie miało to, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub prowadził przewlekle postępowanie. Z akt sprawy i niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że

w odpowiedzi na wniosek dostępowy skarżącego z 24 listopada 2024 roku organ zareagował w dniu 5 grudnia 2024 roku informując go o przedłużeniu jego załatwienia o dwa miesiące, tj. do dnia 24 stycznia 2025 roku. Organ podał, że nie może załatwić wniosku skarżącego w terminie z uwagi na "wątpliwości formalno-prawne". Oznacza, to że w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ przedłużył czas załatwienia wniosku w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Na etapie skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma fakt, że nie podniesiono w niej zarzutów kwestionujących oceny prawne Sądu pierwszej instancji co do zasadności

i prawidłowości zastosowania przez organ trybu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy nie można zasadnie twierdzić, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Trzeba bowiem uwzględnić, że skargę wniesiono w dniu 15 grudnia 2024 roku, a więc znacząco przed upływem wyznaczonego przez organ

w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu na rozpatrzenie wniosku dostępowego z 24 listopada 2024 roku. Brak zakwestionowania na etapie postępowania kasacyjnego prawidłowości skorzystania przez organ z przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powoduje, że sformułowane w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji oceny pozostają wiążące. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Kierując się tymi samymi argumentami należało wykluczyć możliwość przypisania organowi przewlekłości prowadzonego postępowania. Jeżeli skarżący kasacyjnie nie podważa prawidłowości ocen prawnych WSA co do zasadności i prawidłowości zastosowania przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to nie ma żadnych podstaw, pozwalających potwierdzić zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania.

W sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutach skoncentrowano się na ocenach prawnych Sądu pierwszej instancji, które odnoszą się do charakteru wnioskowanych informacji. Kwestia ta nie ma w sprawie znaczenia, albowiem dotyczy stanowiska organu, które zostało ujawnione po wniesieniu skargi – pismo

z 24 stycznia 2025 roku oraz odpowiedź na skargę. Udzielenie odpowiedzi na wniosek dostępowy po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia dla oceny jej zasadności i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Może mieć znaczenie jedynie w razie uwzględnienia skargi, albowiem może świadczyć o bezprzedmiotowości zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy udzielona przez organ po wniesieniu skargi odpowiedź na wniosek dostępowy jest irrelewantna, gdyż na dzień wniesienia tej skargi organ nie był bezczynny i nie prowadził przewlekle postępowania.

Z podanych przyczyn podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zasadności powołania się przez WSA na koncepcję "dokumentu wewnętrznego" nie mogły spowodować oczekiwanych skutków procesowych – zarzuty naruszenia,

art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wpływu na wyrok WSA nie ma również kwestia tego, czy organ był zobowiązany do udostępnienia informacji. Konfiguracja faktyczno-prawna sprawy ma taką charakterystykę, że dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi istotne było wyłącznie to, czy organ na dzień jej wniesienia uchybił terminowi na rozpatrzenie wniosku dostępowego, względnie, czy prowadził postępowanie w tym zakresie w sposób przewlekły. W tej materii tak Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd pierwszej instancji wypowiedziały się negatywnie – zarzut naruszenia art. 133 § 1

w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut sporządzenia uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny –

art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. WSA zwrócił uwagę, że informacje, o które zwrócił się skarżący stanowią informację publiczną co do zasady, jednakże na etapie rozpoznania wniosku dostępowego informacja taka nie istniała. Chodzi o to, że Archiwum nie przesądziło jeszcze definitywnie, które dokumenty pochodzą ze Zbioru W. T. Sporządzony na dzień złożenia wniosku spis w tym przedmiocie miał charakter roboczy i był etapem wypracowania koncepcji, która umożliwiałaby przyjęcie ostatecznego stanowiska w sprawie przekazania materiałów archiwalnych pomiędzy Archiwum Państwowym w Ł., a Archiwum Państwowym w W. W tym znaczeniu, co do zasady wnioskowana informacja jest informacją publiczną, tyle że w rzeczywistości, na dzień złożenia wniosku dostępowego, informacja ta jeszcze nie istniała, albowiem Archiwum Państwowe w Ł. nie zdecydowało, które z dokumentów zalegających w jego zbiorach należy przypisać W. T.

Mając na uwadze wywiedzione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, albowiem organ takowych kosztów nie poniósł – odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona i wniesiona samodzielnie przez piastuna organu.