Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm), jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe.

2. Przyczepa jest również pojazdem, co wynika wprost z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Zatem zaparkowanie przyczepy, która jakkolwiek opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

W dniu [...] r. w trakcie wykonywanych czynności służbowych, pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w G. (dalej ZDM), stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie dwóch reklam o treści: "[...]". Przedmiotowe reklamy umieszczone były na plandece przyczepy o numerze rejestracyjnym [...]. Na dowód powyższego sporządzono protokół, wykonano pomiar reklamy oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] r. ZDM wystosował wniosek do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G., celem nadesłania danych personalnych właściciela ww. przyczepy. W odpowiedzi, do ZDM wpłynęło pismo od Zastępcy Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G. informujące, iż właścicielem przyczepy o numerze rejestracyjnym SG [...] jest P.W..

W dniach [...] r. pracownicy ZDM ponownie dokonywali lustracji pasa drogowego ul. [...] stwierdzając, iż przedmiotowa przyczepa wraz z plandeką o treści reklamowej nadal znajduje się w pasie drogowym. Celem potwierdzenia tego faktu sporządzono odpowiednie protokoły oraz dokumentację fotograficzną, które zostały dołączone do akt sprawy.

Pismem z dnia [...] r. ZDM zawiadomił P.W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w G. poprzez umieszczenie dwóch reklam. Poinformował też o terminie przeprowadzenia oględzin, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w tej sprawie, a ponadto o treści przepisów prawa obowiązujących w tej materii.

W dniu [...] r. sporządzono protokół z oględzin pasa drogowego ul. [...], z którego treści wynika, że przedmiotowa reklama została usunięta oraz, że strona nie była obecna przy oględzinach. Z kolei z protokołu z dnia [...] r. wynika, że strona nie stawiła się w siedzibie ZDM celem zapoznania się z dowodami i złożenia wyjaśnień.

Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej G. – [...], powołując się na art. 183 § 1 k.p.a., zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Dyrektor ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G. jako organu pierwszej instancji, orzekł o nałożeniu na P.W. - właściciela przedmiotowej przyczepy - kary pieniężnej w wysokości 767,56 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w dniu [...] r. oraz w dniach [...] r., poprzez umieszczenie dwóch reklam o treści: "[...]" o wymiarach [...] m każda, tj. o łącznej powierzchni ekspozycyjnej równej [...] m2. W osnowie decyzji organ pierwszej instancji wskazał nadto, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściciel reklamy został obciążony opłatą karną będącą dziesięciokrotnością stawki ustalonej Uchwałą Rady Miejskiej w G., Nr [...] z dnia [...] r., a termin płatności wynosi 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ opisał okoliczności sprawy, przytoczył i omówił treść art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm), zwanej dalej u.d.p. Wskazał, że eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej musi poprzedzać uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez stosownego zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma znaczenia metoda ekspozycji reklamy, np. tak jak w tym przypadku przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów. Organ przytoczył też ustawową definicję pasa drogowego i reklamy. Z uwagi na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia naliczenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., zdaniem organu, jest w konsekwencji zasadne.

Od powyższej decyzji P.W. wniósł odwołanie. W jego ocenie decyzja wydana została wadliwie, gdyż nie uwzględnia istotnego stanu faktycznego jaki odnosi się do charakteru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Nie uwzględnia też rodzaju oraz funkcji pojazdu tj. przyczepy bagażowej marki [...], która jest wykorzystywana do prowadzonej działalności gospodarczej, a którą to przyczepę zaparkował na wyznaczonym do tego celu parkingu przy ul. [...] j w G.. Decyzja organu pierwszej instancji narusza swobodę działalności gospodarczej, zagwarantowaną art. 20 Konstytucji RP.

W dalszej części odwołania P.W. wyjaśnił, że zgłosił się w siedzibie ZDM celem poinformowania, że w wyznaczonym dniu nie będzie mógł się stawić z uwagi na wcześniej zaplanowany wyjazd służbowy. Został wówczas poinformowany, że akta sprawy trafiły do Prokuratury w G. i w związku z tym ma czekać na wydanie decyzji. Wyjaśnił też, że prowadzi usługowy przewóz osób autokarem na podstawie posiadanej licencji. Przedmiotowa przyczepa jest niezbędna do prowadzenia tego rodzaju działalności z uwagi na fakt, iż w wielu przypadkach luki bagażowe autokaru nie wystarczają, aby pomieścić specjalny bagaż pasażerów (np. narty, rowery). Przyznał, iż przyczepa posiada nadruk reklamowy informujący o usługach oferowanych przez jego firmę (podobnie jak i inne pojazdy wykorzystywane do transportu w jego firmie). Wyjaśnił też powody, dla których pozostawił przyczepę na parkingu przy ul. [...]. Nie zgodził się z dokonaną przez organ interpretacją przepisów u.d.p. stwierdzając, iż taka wykładnia prowadzi do wniosku, że wszystkie pojazdy, na których widnieje treść reklamowa nie mogłyby zaparkować na drodze bez narażenia się na sankcje w postaci kary pieniężnej, jeśli wcześniej nie uzyskałyby zezwolenia na umieszczenie reklamy.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania P.W., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej części przytoczył przepisy u.d.p. i stwierdził, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – bez wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Jeżeli jednak zajęcie pasa drogowego nie następuje na prawach wyłączności w celu umieszczenia na prawach wyłączności w tym pasie drogowym reklamy, czyli takie zajęcie pasa drogowego, które następuje z jednoczesnym wyłączeniem uprawnień do korzystania z tego pasa drogowego przez osoby trzecie – nie jest wymagane zezwolenie zarządcy drogi. W ocenie organu odwoławczego poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. W sprawie nie nastąpiło jednak zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu umieszczenia reklamy, wymagające uzyskania zezwolenia. Zasadniczym przeznaczeniem przedmiotowej przyczepy jest bowiem transport rzeczy, a to mieści się w funkcji pasa drogowego, który służy również do parkowania pojazdów (art. 1 u.d.p.). Organ powołał się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 406/10 oraz w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 70/08, podzielając zawartą w tych wyrokach tezę, że jedynie umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami, jeżeli celem tego jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, wymaga uzyskania zezwolenia. Organ zwrócił też uwagę, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy faktycznej i prawnej, gdyż stan istniejący w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] w G. w dniach w tej decyzji wskazanych nie stanowił zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Brak było zatem podstaw do wymierzenia kary pieniężnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej G. – [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy będący wynikiem oceny zaistniałego stanu rzeczy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy z powodu bezkrytycznego przyjęcia przez organ administracji publicznej za słuszne i prawdziwe twierdzenia P.W.. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. przez błędne ustalenie, że w dniach [...], [...] r. nie doszło do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, a nastąpiło jedynie korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem przez pojazd z umieszczonymi na nim napisami reklamowymi, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że zaparkowany pojazd miał na celu wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, jakie jego zdaniem okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione, a ponadto, jaki wpływ brak tego wyjaśnienia mógł mieć dla wyniku sprawy. Wskazał też, że pas drogowy zajęty dla celów reklamy na prawach wyłączności bez zezwolenia wyczerpuje dyspozycję art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Organ administracji nie dostrzegł tej oczywistości i poprzestał na lakonicznym i gołosłownym stwierdzeniu strony, że przyczepa parkowana była przy ul. [...] ze względów podyktowanych bezpieczeństwem tego miejsca, a nie dla celów reklamy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. Prokurator cofnął zarzut naruszenia przepisów postępowania, podtrzymując i w pełni popierając zarzut naruszenia prawa materialnego. Na pytanie Sądu Prokurator wskazał, iż każdy pojazd z reklamą należałoby zakwalifikować jako umieszczenie reklamy w pasie drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wyliczaną w sposób określony w art. 40 ust. 4-6 tejże ustawy.

Stosownie natomiast do ust. 12 przywołanego artykułu za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Wskazać też przyjdzie, że ustalony w kontrolowanej sprawie stan faktyczny był bezsporny pomiędzy organami administracji publicznej a P.W.. Również Prokurator cofając na rozprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania uznał, że sprawa została należycie wyjaśniona co do okoliczności faktycznych. Jakkolwiek w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzekając w pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, to w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego stwierdzić przyjdzie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w sprawie kary administracyjnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie. Zwrócić przyjdzie uwagę na szereg wyroków tut. Sądu wydanych w tego rodzaju sprawach, w których to wyrokach Sąd wyraził pogląd, że umieszczenie reklamy na przyczepie w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi (vide m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 10 marca 2010 r., sygn.. akt II SA/Gl 1034/09 i II SA/Gl 1036/09, z dnia 12 marca 2010 r., sygn.. akt II SA/Gl 1039/09, z dnia 10 maja 2010 r., sygn.. akt II SA/Gl 57/10, a także m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2011 r. oddalające skargi kasacyjne w tych sprawach - sygn.. akt II GSK 693/10, II GSK 695/10, II GSK 698/10). Stan faktyczny w tamtych sprawach był jednak zasadniczo odmienny, aniżeli w niniejszej sprawie. Otóż wówczas przyczepy, na których zainstalowane były reklamy były przyczepami konstrukcyjnie przystosowanymi wyłącznie do zamieszczenia reklam (tzw. przyczepy banerowe). Dodatkowo reklamy zamieszczone na tamtych przyczepach pochodziły od reklamodawców, którzy nie byli właścicielami przyczep i tym samym reklamy te nie dotyczyły informacji o prowadzonej przez właściciela przyczepy działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie zasadnie zarówno Prokurator, jak i organ odwoławczy zwrócili uwagę na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Nie można zatem przyjąć takiego rozumowania, jakie zdaje się forsować skarżący, że w każdym przypadku pozostawienia pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej, na którym to pojeździe widnieje reklama, wymagane jest uprzednie uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, a w razie braku takiego zezwolenia – nakładana jest kara administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd stoi na stanowisku, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe. Przyczepa jest również pojazdem, co wynika wprost z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Zatem zaparkowanie przyczepy, która jakkolwiek opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 u.d.p.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia dodatkowo legalna definicja reklamy sformułowana przez ustawodawcę właśnie na potrzeby stosowania przepisów u.d.p. Zgodnie z tą definicją zawartą w art. 4 pkt 23 omawianej ustawy, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (...). Przy tak sformułowanej definicji reklamy oczywistym jest, że nie chodzi o sam tylko nośnik informacji. Nośnik ten musi być połączony z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Przenosząc tę definicję na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że przedmiotowa przyczepa nie posiadała żadnych elementów konstrukcyjnych ani też zamocowań, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej. Nie sposób bowiem za takie elementy uznać plandeki, która jest standardowym wyposażeniem przyczepy służącej do przewozu bagaży. Podobnie nie sposób byłoby uznać za takie elementy zewnętrznych elementów karoserii innych pojazdów służących do wykonywania transportu.

Skład orzekający w pełni przy tym akceptuje poglądy wyrażone w powołanych przez organ odwoławczy prawomocnych wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 70/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 406/10. Przyjęcie przeciwnego stanowiska musiałoby prowadzić do wniosku, iż każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim umieszczony nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p. Taki wniosek nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie organ dokonał interpretacji art. 40 ust. 2 u.d.p. Ustawodawca we wskazanym przepisie przewidział cztery odrębne sytuacje, w których zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Jedną z nich jest umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3). Postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się na skutek zaistnienia w ocenie tego organu tej właśnie sytuacji. Czym innym jest natomiast zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Takiego rodzaju zajęcia pasa drogowego, tj. zajęcia na zasadach wyłączności, organ pierwszej instancji nie ustalił i nie prowadził w tym kierunku postępowania. Tego rodzaju błędna wykładnia przepisu pozostawała jednak bez jakiegokolwiek wpływu na końcowy wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, a tym samym nie stanowiła naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co nie pozwalało na uwzględnienie skargi, a co za tym idzie skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych bez bliższego określenia miejsca ich publikacji są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl