Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o numerze [....]

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwanego dalej: "Szefem KAS") z dnia [...] lipca 2018 r. o numerze [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwanego dalej: "Dyrektorem Izby") z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. L. K. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Dyrektora Izby o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż jest osobą, która otrzymała propozycję pracy i jej nie przyjęła, ponieważ przedstawiona propozycja zawierała warunki, które Skarżący uważał za poniżające ze względu na "ucywilnienie", obniżenie uposażenia oraz degradację na stanowisku, na które pracował 29 lat pełnienia służby jako funkcjonariusz. Dodał przy tym, iż w jego ocenie powinien otrzymać propozycję służby. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał następnie, iż przedstawiona mu propozycja nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, natomiast skutki takie miała rodzić decyzja administracyjna, którą organ winien wydać po odmowie przyjęcia przez niego propozycji pracy. Zdaniem Skarżącego winna to być decyzja o zwolnieniu go ze służby. Końcowo oświadczył, iż jego intencją nie jest zwolnienie ze służby samo w sobie, a chęć poddania takiej decyzji organu kontroli, bowiem zwolnienie to kwestionuje w całości.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. o numerze [...], Dyrektor Izby – opierając się na przepisie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej zwalniającej Skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą"), ponosząc przy tym, iż stosunek służbowy Skarżącego wygasł z uwagi na złożenie przez niego oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 1 pkt 2), zaś wygaśnięcie to należy traktować jak zwolnienie ze służby ze skutkiem ex lege (art. 170 ust. 3). Organ wyjaśnił jednocześnie, iż ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji przyjęcia propozycji pełnienia służby (art. 169 ust. 4), natomiast świadomie wykluczył możliwość wydawania odrębnej decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji uprzedniego wystąpienia ex lege skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z uwagi na nieprzyjęcie przez funkcjonariusza nowych warunków zatrudnienia lub nowych warunków pełnienia służby. W ocenie Dyrektora Izby, konstrukcja przyjęta przez ustawodawcę w art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, utożsamiająca skutki wygaśnięcia stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, jest unormowaniem regulującym w sposób kompletny sytuację prawną funkcjonariusza i nie przewiduje ona możliwości wydania dodatkowego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ uznał, iż w sprawie z wniosku Skarżącego zachodziła przeszkoda w prowadzeniu ewentualnego postępowania administracyjnego w postaci braku prawnej możliwości zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co skutkowało koniecznością odmowy jego wszczęcia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący wywiódł zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby, w którym podtrzymał argumentację zaprezentowaną uprzednio we wniosku. Dodatkowo wskazał, iż przedstawiona mu w dniu [...] maja 2017 r. propozycja nie uwzględniała jego wykształcenia, kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby z dnia [...] czerwca 2018 r., podtrzymując w całości argumentację wskazaną w tym postanowieniu. W ocenie organu, w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym. Szef KAS wyjaśnił przy tym, iż żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w sytuacji przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w oparciu o przepisy ustawy wprowadzającej, następuje zwolnienie funkcjonariusza ze służby, w następstwie czego organ rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a poprzez brak wydania decyzji zwalniającej go z służby w sytuacji odrzucenia złożonej mu propozycji pracy i tym samym zwolnienia go z tego powodu ze służby w trybie przekształceń w KAS na mocy ustawy wprowadzającej;

2) art. 61a § 1 k.p.a. (omyłkowo oznaczony jako § 1a) poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS błędnie przyjął, iż w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu z służby w przypadkach osób takich jak Skarżący w ogóle nie powinna być wydawana;

3) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania jego osoby wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom, Dyrektor Izby nie wydał decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny), a Szef KAS podtrzymał to stanowisko i tym samym pozbawił Skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz zastosował niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a okoliczności te wskazują na dyskryminację Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, iż stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący otrzymał w dniu 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, której nie przyjął. W konsekwencji, stosownie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 2) ustawy wprowadzającej, jego stosunek służbowy wygasł. Następnie wystąpił z wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. o wydanie decyzji administracyjnej, która w jego ocenie miałaby być decyzją o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora Izby i Szefa KAS, z uwagi na brak podstaw do wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji administracyjnej, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, co znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy odmowa przyjęcia przez Skarżącego propozycji zatrudnienia, w następstwie której jego stosunek służbowy wygasł, powodowała ex lege skutek w postaci zwolnienia go ze służby i nie wymagała jakiegokolwiek działania władczego, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi Skarżący, organ winien wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby.

Wskazać należy, iż powyższa kwestia stała się przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie wykładni przepisów ustawy wprowadzającej, w tym przepisu art. 170 ust. 3, wypowiedział się w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17, iż traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "ustawą o KAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 170 ust. 3 w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko oraz uznaje je za adekwatne do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego wobec złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, czemu organ nie przeczy. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia.

Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy. W ocenie Sądu, byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne – określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – opowiedzenie się za brakiem ochrony sądowej tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Nie trzeba przekonywać, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP).

Z tych wszystkich względów nie powinno budzić wątpliwości, iż intencją ustawodawcy było – w ocenie Sądu – zobligowanie organów stosujących ustawę wprowadzającą do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego, w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 tego aktu, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno-Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego.

Przechodząc zatem do oceny wydanych w sprawie postanowień, Sąd uznał, iż nie mogą się one ostać w porządku prawnym.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9). Tym samym, gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, organ zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wobec tego, iż Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącego – co zostało wyżej szczegółowo wyjaśnione – przyjąć w konsekwencji należało, iż działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Izby będzie zobowiązany wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego Skarżącego. W decyzji tej organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego złożona Skarżącemu propozycja uwzględniała – w ocenie organu – posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Uzasadnienie w tym zakresie winno realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł, w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.