Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 233/17 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego postanawia: na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 t.j. ze zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia".

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. II SA/Op 233/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę O. z siedzibą w R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego.

W związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej ww. Stowarzyszenia wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to jest czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 t.j. ze zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zgodnie z treścią ww. przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z kolei w art. 55 ww. ustawy wskazano przypadki, kiedy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Aczkolwiek z treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wynika wprost, że wskazana w nim sankcja odnosi się do obiektów zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, to jednak analiza treści wszystkich przepisów zawartych w art. 57 tej ustawy w ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, że sankcja ta dotyczy tylko takich obiektów. Z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do którego odwołanie znajduje się w art. 57 ust. 7, wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po dokonaniu zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Jak wynika z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć min:

1) oryginał dziennika budowy;

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

Przedstawienie oryginału dziennika budowy bądź oświadczenia kierownika budowy możliwe jest tylko wówczas, gdy budowa realizowana była w oparciu o pozwolenie na budowę. Inwestor realizujący budowę nielegalnie nie może prowadzić dziennika budowy w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji nie może wydać dziennika budowy dla obiektu budowalnego realizowanego nielegalnie. Nie można też dla prowadzenia takiej inwestycji ustanowić kierownika budowy w rozumieniu art. 17 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to zawiadomienie o zakończeniu leganie prowadzonej budowy obiektu budowlanego. W konsekwencji zawiadomienia takiego nie może dokonać inwestor realizujący obiekt budowalny bez pozwolenia na budowę. Można z tego wywieść wniosek, że intencją ustawodawcy było zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej tylko do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i pomimo posiadania możliwości dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy przystępuje do użytkowania obiektu nie wywiązując się z tego obowiązku.

Za takim rozumieniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawa budowlane przemawia również fakt, że przewidziana w tym przepisie sankcja jest karą pieniężną. Przepisy nakładające na stronę sankcję administracyjną powinny zaś być interpretowane ściśle i zawężająco.

W odniesieniu do i inwestycji zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej ustawodawca przewidział konsekwencje wskazane w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencje te to nakaz rozbiórki bądź legalizacja połączona z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Konsekwencje te obejmują nie tylko sam fakt zrealizowania samowolnie obiektu budowlanego ale również jego późniejsze użytkowanie.

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że tzw. samowola budowlana jest przestępstwem z art. 90 ustawy Prawo budowlane zagrożonym karą pozbawienia wolności do lat dwóch. Inwestor, który zrealizował samowolnie obiekt budowlany ponosi nie tylko konsekwencje przewidziane prawem administracyjnym ale również prawem karnym.

Możliwa jest też odmienna niż wyżej przedstawiona wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W świetle tej wykładni skoro sankcję w postaci kary pieniężnej, o której mowa w ww. przepisie, stosuje się w odniesieniu do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany legalnie, to należy stosować ją także wobec inwestora, który zrealizował obiekt budowlany nielegalnie. Warunkiem legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy. Dla zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma w takiej sytuacji znaczenia, czy inwestor nie dokonuje zgłoszenia, gdyż nie chce tego uczynić mimo posiadania takiej możliwości bądź mimo posiadania takiej możliwości nie czyni tego na skutek niedbalstwa, czy też nie dokonuje zgłoszenia, gdyż nie ma możliwości jego dokonania na skutek tego, że obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W świetle tej wykładni w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mowa jest o sankcji za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy bez różnicowania czy obiekt budowlany został zbudowany legalnie czy też nie.

O tym, że przedstawione wyżej warianty wykładni art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie są "sztucznie" wywołanym zagadnieniem świadczy fakt, że warianty te znajdują zastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięć przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1972/17 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę opowiedział się za poglądem, że sankcja z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do użytkowania obiektów zbudowanych legalnie. Z kolei w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2043/17 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę opowiedział się za poglądem, że sankcja wynikająca z ww. przepisu ma zastosowanie także do użytkowania obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane nielegalnie.

Z przytoczonych wyżej względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia wykładni art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budzi poważne wątpliwości i uzasadnionym jest przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów.