Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B.L. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Uniwersytetu W. na rzecz B. L. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

B. L. (dalej: zainteresowany, wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z dnia 4 września 2017 r. przesłanym drogą mailową zwrócił się do Rektora Uniwersytetu W. o udostępnienie w formie skanu przesłanego na adres mailowy wnioskodawcy zeszłorocznych pytań na część testową egzaminu kwalifikacyjnego na stacjonarne oraz niestacjonarne studia doktoranckie nauk prawnych WPAE UWr. Wniósł o rozpoznanie wniosku w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Rektor Uniwersytetu W. pismem z dnia 14 września 2017 r. poinformował skarżącego, że wskazana we wniosku informacja stanowi informację przetworzoną. Zebranie wszystkich wnioskowanych materiałów będzie wymagać przepisania dokumentacji w formie papierowej i wybraniu odpowiednich dokumentów, a potem ich przekształcenia do wersji cyfrowej. W związku z tym prawo do uzyskania takiej informacji jest ograniczone do przypadków, w których jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Stwierdził, że rozbudowany zakres złożonego wniosku i czasochłonność związana z przygotowaniem wnioskowanej informacji powoduje, że w tym wypadku zachodzi przypadek informacji przetworzonej. Na dzień złożenia wniosku podmiot zobowiązany nie dysponuje żądaną informacją, nie prowadzi bazy danych ani innych zbiorów zawierających wnioskowaną informację. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia dodatkowych działań o znacznym nakładzie pracy i czasochłonnych. W związku z powyższym żądana informacja stanowi informację przetworzoną.

W związku z powyższym Rektor Uniwersytetu W. wezwał zainteresowanego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji – w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie zainteresowany pismem z dnia 15 września 2017 r. stwierdził, że nie zamierza wykazywać, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny i w związku z powyższym czeka na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...]Rektor Uniwersytetu W. odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej.

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 104 § 1 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.).

W motywach uzasadnienia decyzji organ przywołał treść wniosku zainteresowanego wezwania organu z dnia 14 września 2017 r. oraz odpowiedź zainteresowanego z dnia 15 września 2017 r.

Podał, że podstawą prawną udostępniania informacji publicznej jest art. 1 ust. 1 u.d.i.p, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Uniwersytet W. z uwagi na powierzone mu zadania publiczne w myśl art. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia ww. informacji.

W ocenie organu, wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Jednak informacja ta nie jest informacją prostą. Zakres złożonego wniosku - udostępnienie zeszłorocznych pytań na część testową egzaminu kwalifikacyjnego na stacjonarne i niestacjonarne studia doktoranckie nauk prawnych realizowanych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. - czyni z niej informację przetworzoną, która wymaga wykazania przez wnioskodawcę, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji. Organ podał, że rekrutacja na studia doktoranckie nauk prawnych realizowanych na WPAE UWr prowadzona jest w ramach 10 specjalności, dla których odrębnie przygotowuje się zakres tematyczny i pytania na egzamin kwalifikacyjny. Niewskazanie przez wnioskodawcę konkretnej specjalności lub ogólnej tematyki żądanych pytań, np. prawo cywilne, skutkuje koniecznością przeanalizowania przez organ wszystkich dokumentów związanych z ubiegłoroczną rekrutacją na studia doktoranckie zarówno stacjonarne, jak i niestacjonarne, a następnie wyselekcjonowania tych, które odpowiadają treści przedmiotowego wniosku. Organ podnosi, że na dzień złożenia wniosku UWr nie dysponował żądaną informacją. W Uczelni nie prowadzi się bowiem bazy danych czy innych zbiorów w tym zakresie. Z tego względu, realizacja przedmiotowego wniosku wymaga podjęcia przez organ dodatkowych czynności o znacznym nakładzie pracy i czasu. Jednocześnie organ wskazał, iż w pewnych przypadkach także suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, w szczególności wtedy gdy uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla realizacji wniosku jest znaczna i angażuje po stronie zobowiązanego środki i zasoby niezbędne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W związku z tym, że przedmiotowa informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym wobec niespełnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. niewskazania przez wnioskodawcę, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanej informacji, organ orzekł jak w sentencji.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył wnioskodawca. W jego uzasadnieniu podał, że w jego ocenie organ błędnie przyjął, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony, a co zatem idzie, że wnioskodawca powinien wskazać, że jej udostępnienie wymaga wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Podał, że nie zgadza się z argumentacją organu przytoczoną w piśmie z dnia 14 września 2017 r. oraz podtrzymuje swoje stanowisko i zarzuty wyrażone w piśmie z dnia 15 września 2017 r.

Podał, że jeżeli wątpliwości organu budził zbyt szeroki zakres wniosku, to nic nie stało na przeszkodzie aby wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania czy wniosek dotyczył pytań ze wszystkich specjalności. Zauważył też, że we wniosku wskazał, że prosi o udostępnienie zeszłorocznych pytań, aby mógł lepiej przygotować się do egzaminu kwalifikacyjnego na studia doktoranckie, zaś z jego dokumentów rekrutacyjnych wynikało, że studia te planował odbyć w Instytucie Prawa Cywilnego.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie żądanej informacji.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Rektor Uniwersytetu W. decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104, art. 107 § 1 i art. 140 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 2, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy stan sprawy i wskazując na orzecznictwo przedstawił rozumienie pojęcia informacji przetworzonej.

Podał, że zgodne z zasadami postępowania rekrutacyjnego obowiązującego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego w zakresie wskazanego egzaminu ustala się jego dwie części: testową i ustną. Zestawy pytań na część ustaną egzaminu kwalifikacyjnego są ogłaszane do publicznej wiadomości na co najmniej 3 miesiące przed wyznaczonym terminem egzaminu. Pytania na część testową egzaminu przygotowywane są przez Kierownika Studiów Doktoranckich po przedstawieniu mu propozycji pytań z 15 specjalności, które określił.

Wskazał też, że w każdej specjalności są opracowane od 160 do 30 pytań.

Dalej podał, że w oparciu o przedstawione propozycje Kierownik Studiów Doktoranckich dokonuje wyboru 50 pytań testowych dla każdej ze specjalności, a następnie przygotowuje zestawy egzaminacyjne w liczbie odpowiadającej kandydatom ubiegającym się o przyjęcie na studia doktoranckie w ramach danej specjalności. Pozostałe pytania służące do przygotowania zestawów egzaminacyjnych nie są wykorzystywane na dalszym etapie postępowania rekrutacyjnego. W tym zakresie nie tworzy się bazy pytań i nie przechowuje się żadnej wersji roboczej. Z tego względu, realizacja przedmiotowego wniosku wymaga podjęcia przez organ dodatkowych czynności o znacznym nakładzie pracy i czasu polegających na przeanalizowaniu wszystkich dokumentów rekrutacyjnych związanych z ubiegłoroczną rekrutacją na studia doktoranckie, zarówno stacjonarne, jak i niestacjonarne, a następnie wyselekcjonowaniu tych informacji, które odpowiadają treści złożonego wniosku.

Organ wskazał, że w posiadaniu Uniwersytetu W. znajdują się tylko testy, które zostały wypełnione przez kandydatów na studia wraz z zaznaczeniem liczby uzyskanych przez nich punktów, a które w świetle orzecznictwa nie stanowią informacji publicznej.

Organ podniósł także, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, którego obowiązkiem jest sprecyzowanie jego treści poprzez wskazanie jakiego rodzaju informacji żąda udostępnienia. Po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku organ, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., któremu to jednak wymogowi skarżący nie sprostał.

Konkludując stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji jest spójne i odzwierciedla stan faktyczny i prawny sprawy. Organ stwierdził także, że decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej odpowiada prawu, zaś zarzuty skarżącego uznać należy za całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. Zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającym na błędnym uznaniu, że pytania których udostępnienia domaga się w swoim wniosku z dnia 4 września 2017 r. stanowią informację przetworzoną; konsekwencją tak przyjętej kwalifikacji były dalsze błędy w postępowaniu to jest wezwanie do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne, dla interesu publicznego a następnie do wydania odmownych decyzji.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w I instancji.

W uzasadnieniu skargi podał, że nie zgadza się z argumentacją przytoczoną przez Rektora Uniwersytetu W. w obu wydanych w sprawie decyzjach, a także, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w mailu z 15 września 2017 r. i w odwołaniu.

Zarzucił, że żadne z przywołanych orzeczeń nie zapadło w stanie faktycznym, który mógłby zostać uznany za zbliżony do niniejszej sprawy, tym samym nie może uzasadniać stanowiska organu przyjętego w niniejszej sprawie.

Podkreślił, że domagał się udostępnienia zeszłorocznych pytań na część testową egzaminu wstępnego, nie zaś propozycji pytań.

W jego ocenie pytania, o które wnioskował przygotowywane były początkowo w formie elektronicznej a następnie drukowane (powielane) w odpowiedniej liczbie egzemplarzy. Dlatego niezrozumiałe są sygnalizowane przez organ trudności z jakimi rzekomo musiałby się zmierzyć w celu przygotowania tych danych.

Wskazał, że przychyla się do stanowiska organu, że prace egzaminacyjne poszczególnych zdających nie stanowią informacji publicznej. Skoro organ nimi dysponował, to również dysponował pytaniami, na które odpowiadali, to wystarczyło aby organ zanonimizował i zeskanował któregokolwiek z nich, aby móc w prosty i szybki sposób uzyskać informację, której się domagał.

Stwierdził, że organ więcej czasu poświęcał na odmówienie udostępnienia wnioskowanej informacji, niż byłby potrzebny do jej przygotowania i udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej, uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego lub procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnieść z urzędu.

Mając na uwadze powołane wyżej przepisy należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej u.d.i.p.

Przedmiotem skargi jest decyzja Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 31 października 2017 r. utrzymująca w mocy – po ponownym rozpoznaniu sprawy – decyzję Rektora z dnia 2 października 2017 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przede wszystkim należy stwierdzić, czego organ nie kwestionował, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a Rektor Uniwersytetu należy do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia.

Publiczne szkoły wyższe mają obowiązek i kompetencje realizacji zasady powszechności dostępu do wyższego wykształcenia. Tym samym realizują zadania publiczne i dysponują funduszami publicznymi.

Pojęcie informacji przetworzonej zawiera art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (...). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia informacja przetworzona.

Te lukę wypełniły doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjęły one podział na informację prostą i przetworzoną.

Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega na jej przekształceniu a nie przetworzeniu, podobnie jeśli idzie o wykonywanie prostych czynności technicznych (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 i wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10).

Przy informacji przetworzonej mamy do czynienia z dwoma sytuacjami. Pierwsza, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego.

Udzielenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia określonego działania intelektualnego w odniesieniu się do posiadanych przez niego materiałów. Przetworzeniem jest zebranie lub zsumowanie, na podstawie określonych kryteriów pojedynczych informacji.

Przetworzenie wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia tych informacji, ich zredagowania, co wiąże się z koniecznością ich analizy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2005 r., II SA/Wr Kr 984/05, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05).

Drugi rodzaj informacji przetworzonej – to żądanie udzielenia informacji prostych – ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z informacją przetworzoną (wyrok WSA W Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r. II SA/Ka 2633/03).

Przykładem na rozumienie informacji przetworzonej – w drugim ujęciu – jest decyzja Prezesa NSA z dnia 21 lipca 2005 r. V inf/S 0412/7/05, którą odmówiono wydania wokand z okresu jednego miesiąca z uwagi na ich znaczną ilość i konieczność dokonania ich anonimizacji. Ilości żądanych dokumentów i ich przygotowanie powoduje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z uzasadnienia zakwestionowanych decyzji wynika, że organ rozpoznając wniosek zainteresowanego miał na uwadze drugi rodzaj informacji przetworzonej.

W ocenie Sądu organ nie uprawdopodobnił jednak, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Dokładnie bowiem opisał "proces", który finalnie prowadzi do przygotowania pytań – testów na egzamin doktorancki. Jednakże przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 4 września 2017 r. nie były pytania przygotowywane na test, a pytania – zagadnienia wybrane na egzamin z tych, które były przygotowane przez 15 Katedr. W obu decyzjach jak również w wezwaniu z dnia 14 września 2017 r. organ nie uprawdopodobnił, że czynności które miał wykonać przeglądając poszczególne przygotowane pytania testowe miały charakter informacji przetworzonej. Organ nie wskazał nawet w ilu specjalnościach był przeprowadzony egzamin i ile pytań przygotowano dla kandydatów z poszczególnych specjalności.

Jednakże podstawowym zarzutem, który należy sformułować do organu to taki, że nie zauważył, że na etapie odwołania skarżący ograniczył żądanie wniosku do "zadanych" kandydatom na studia doktoranckie pytań testowych w Instytucie Prawa Cywilnego.

W ostatnim bowiem zdaniu wniosku skarżącego z dnia 18 października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził: "Chciałbym przy tym zauważyć, że w swoim wniosku wskazałem wprost, że proszę o udostępnienie zeszłorocznych pytań, abym mógł lepiej przygotować się do egzaminu kwalifikacyjnego, na studia doktoranckie, zaś z moich dokumentów rekrutujących (...) wynikało, że studia te planowałem odbyć w Instytucie Prawa Cywilnego". Wcześniejsze zdanie odnosiło się do zarzutu organu dotyczącego szerokiego zakresu wniosku i zarzutu skarżącego, iż organ mógł wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, czy wniosek dotyczył wszystkich specjalności.

Tak ograniczony wniosek skarżącego nie został rozpoznany przez organ – nie została zatem rozpoznana istota sprawy.

Zatem organ ponownie rozpoznając sprawę rozważy ją w kontekście ograniczonego wniosku pismem z dnia 18 października 2017 r. mając na uwadze przedstawione rozumienie pojęcia informacja przetworzona.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.