Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Międzygminnego Związku "Trias Opolski" z dnia 18 lutego 2008 r., Nr 20/III/2008 w przedmiocie powołania przewodniczącego zarządu związku gminnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.

Pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. Wojewoda Opolski zaskarżył uchwałę Nr 20/III/2008 Zgromadzenia Międzygminnego Związku "Trias Opolski" z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie powołania Przewodniczącego Zarządu Związku. W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 19 ust.1 Statutu Związku, postanowiono, że w głosowaniu jawnym wybiera się Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku "Trias Opolski" (§ 1) i określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 73 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 19 ust. 2 Statutu Związku oraz art. 71 wymienionej ustawy w zw. z § 16 ust. 2 Statutu Związku. Wyjaśnił, że skarżony akt został mu doręczony w dniu 23 kwietnia 2008 r. Podniósł, iż zgodnie ze wskazanymi regulacjami Zarząd wybierany jest spośród członków zgromadzenia w liczbie pięciu osób, przy czym głosowania dokonuje się w sposób tajny, na każdego członka osobno. O tajności wyboru przesądza § 19 Statutu Związku, zaś jego § 16 ust. 2 powtarza regułę ustawową, iż uchwały podejmowane są bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Tymczasem powołania Przewodniczącego Zarządu Związku dokonano w głosowaniu jawnym, 13 głosami "za", przy jednym głosie "wstrzymującym się", podczas gdy statutowa liczba członków zgromadzenia wynosi 26 gmin, a więc kwestionowana uchwała powinna być przyjęta większością 14 głosów. Powyższe stanowi o bezpośrednim naruszeniu postanowień omawianej ustawy i reguł przyjętych w Statucie Związku, od których odstępstwa są niedopuszczalne, a ich wystąpienie należy ocenić jako rażące naruszenie prawa. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż na posiedzeniu w dniu 18 lutego 2008 r. Zgromadzenie Związku przyjęło do wiadomości informację w sprawie wystąpienia ze Związku siedmiu gmin. Samo podjęcie uchwały w tej kwestii nie skutkuje jeszcze ustaniem członkostwa, bowiem art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż zmiana statutu, który określa m.in. uczestników związku, następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia, a więc skuteczne ustanie członkostwa wymaga wcześniejszego podjęcia uchwał w sprawie przyjęcia zmian statutu, przeprowadzenia procedury rejestrowej i opublikowania zmian statutu w dzienniku urzędowym województwa.

Międzygminny Związek "Trias Opolski" wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Poinformował, że w dniu 29 stycznia 2009 r. powołany został Przewodniczący Zarządu Związku w głosowaniu tajnym. Uznał za niekonsekwentne wywody skarżącego, który z jednej strony przyjmuje naruszenie regulacji ustawowych, z drugiej zaś twierdzi, że ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje trybu głosowania nad wyborem członków zarządu i za wiążące uznaje rozwiązania przyjęte w Statucie. Nadto Związek wywodził, iż zgodnie z przepisami przedmiotowej ustawy do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, co z kolei przemawia za stosowaniem reguły art. 14 tej ustawy, tj. jawności głosowania. Kolejny zarzut skarżącego jest również bezzasadny. Już samo złożenie przez daną gminę oświadczenia dotyczącego wystąpienia ze związku jest skuteczne, natomiast lista gmin należących do związku ma jedynie charakter deklaratoryjny. Inny sposób rozumienia tego zagadnienia, zwłaszcza podany przez Wojewodę Opolskiego, mija się z systemową wykładnią przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w praktyce jest trudny do zrealizowania, bo zakłada podjęcie przez wszystkie gminy tworzące związek uchwał o takiej samej treści, podczas gdy np. gmina, która złożyła oświadczenie o wystąpieniu ze związku może nie być już zainteresowana jego losem.

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Międzygminnego Związku "Trias Opolski" podtrzymał argumentację skargi i wnioski w niej zawarte. Zaakcentował, że w dniu 29 stycznia 2009 r. podjęta została nowa uchwała o powołaniu Przewodniczącego Zarządu Związku, tym razem w głosowaniu tajnym. Dodał także, że Przewodniczący Zarządu Związku powołany sporną uchwałą podejmował czynności wynikające z pełnionej funkcji do dnia 29 stycznia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr 20/III/2008 Zgromadzenia Międzygminnego Związku "Trias Opolski" z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie powołania Przewodniczącego Zarządu Związku. Przechodząc do kontroli jej legalności, Sąd miał na uwadze, iż po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., oznacza stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części, bądź stwierdzenie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszym rzędzie przypomnieć trzeba, iż spór pomiędzy stronami postępowania ogniskuje się wokół dwóch kwestii. Pierwsza z nich dotyczy zastosowania właściwego sposobu głosowania nad powołaniem członka Zarządu Międzygminnego Związku "Trias Opolski" (zwany dalej Związkiem), a dokładnie Przewodniczącego tego Związku, natomiast druga dotyczy prawidłowości uznania, że skarżoną uchwałę podjęto bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia.

Odnosząc się do pierwszego spornego zagadnienia, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody Opolskiego, iż w rozpatrywanym przypadku przepisy Rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym i postanowienia Statutu Związku, czytane łącznie, przemawiają za uznaniem, że powołanie Przewodniczącego Zarządu Związku powinno być dokonane w głosowaniu tajnym. Rozwinięcie powyższego twierdzenia wymaga szczegółowego przeanalizowania treści zwłaszcza art. 67 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy i § 19 Statutu Związku. Otóż, zgodnie ze wskazaną regulacją ustawową statut związku winien określać - oprócz organów związku i ich struktury - zakres i tryb działania, w którym to pojęciu mieści się niewątpliwie delegacja do określenia w statucie zasad procedowania, w tym sposobu głosowania nad uchwałami. W tym zakresie ustawodawca pozostawił więc zgromadzeniom związków pełną swobodę. W rozpatrywanej sprawie za regułę głosowania w Zgromadzeniu, Statut Związku uznał głosowanie jawne (§ 14), co zresztą nawiązuje do podobnej, wynikającej z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, zasady o charakterze generalnym, regulującej sposób głosowania w radach gmin. Także analogicznie, jak w przepisach dotyczących rad gmin, Statut Związku przewiduje przypadki, które dla skuteczności podjęcia uchwały wymagają przeprowadzenia głosowania tajnego. I tak, w §19 tegoż Statutu, dotyczącym organu wykonawczego Związku, przewidziano, iż głosowanie w sprawie wyboru członków Zarządu odbywa się w sposób tajny (ust. 2). W ocenie Sądu, przy takim unormowaniu omawianego zagadnienia należy stwierdzić, iż to Statut w ust. 2 § 19 przesądził o kwestii sposobu głosowania w sprawach personalnych Zarządu. Zważywszy, z jednej strony, na fakt, iż statut jest podstawowym aktem, aktem prawa miejscowego, w oparciu o który związek międzygminny funkcjonuje, z drugiej zaś strony, mając na uwadze jego obligatoryjne elementy odnoszące się m.in. do zakresu i trybu działania organów związku, nie ma potrzeby, a nawet podstawy prawnej, by sięgać do reguły jawnego głosowania, określonej w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Co prawda, w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących gmin, jednakże tylko w kwestiach, które nie zostały uregulowane odrębnie w statucie. Podobne stanowisko wyrażono w doktrynie, podkreślając stanowczo i wyraźnie, że związek międzygminny nie jest gminą, stosuje się do niego te przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które wprost przewidują takie odesłanie (tak K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym - K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, wydanie 2, LexisNexis Warszawa 2006 r., str. 527). Odstąpienie od wskazanej w § 19 ust. 2 Statutu konieczności zastosowania tajnego sposobu głosowania przy podjęciu skarżonej uchwały stanowi o naruszeniu procedury podjęcia uchwały, które to naruszenie świadczy - stosownie do wcześniejszych wywodów - o rażącym naruszeniu komentowanego przepisu aktu prawa miejscowego. Już tylko marginalnie wspomnieć można, że przyjęcie w § 19 ust. 2 Statutu tajnego sposobu głosowania pozostaje w zgodzie z rozwiązaniami ustawowymi, w których prawodawca wprowadził zasadę tajnego głosowania przy podejmowaniu uchwał dotyczących obsady personalnej organów wykonawczych, przykładowo wójta (patrz ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), a wcześniej - przed zmianami z 27 października 2002 r. - także zarządu gminy. Zauważyć zatem przyjdzie, że zaprezentowane wyżej stanowisko popiera wykładnia systemowa, wedle której znaczenie przepisu ustala się w oparciu o jego powiązanie z całością systemu, z aktem, w którym interpretowany przepis został zamieszczony i z uwzględnieniem konstrukcji całego przepisu.

Opisane i omówione powyżej naruszenie prawa nie jest jedynym naruszeniem do jakiego doszło przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały. Sąd popiera stanowisko organu nadzoru wyrażone w drugiej z zasygnalizowanych wcześniej kwestii spornych, bowiem niewątpliwie kolejnym błędem Związku było uznanie, iż do podjęcia uchwały Nr 20/III/2008 z dnia 18 lutego 2008 r. wystarczyło tylko 13 głosów oddanych za projektem tej uchwały. Tocząca się pomiędzy Wojewodą Opolskim a Związkiem polemika dotycząca skuteczności oświadczenia gminy o wystąpieniu ze związku w kontekście ustalenia składu osobowego Zgromadzenia w dniu podęcia skarżonej uchwały, a także dotycząca określenia daty, z jaką następuje ustanie członkostwa - jakkolwiek dotykająca ważkiego problemu - nie ma w przedmiotowej sprawie większego znaczenia. Treść art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, powtórzona następnie w normach uchwalonego przez Związek Statutu (§ 16 ust. 2) wyraźnie przewiduje, że uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, iż dla ważności uchwał Zgromadzenia Związku zasadą jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów, obliczonej w odniesieniu do liczby wszystkich członków uprawnionych do udziału w głosowaniu, czyli liczby wynikającej z aktualnego statutu. Mówiąc inaczej, to sam prawodawca zdecydował, że bezwzględną liczbę głosów optujących za projektem uchwały należy obliczać, mając na względzie liczbę członków związku określoną w statucie. Dla wsparcia tego stanowiska warto skorzystać z poglądów judykatury, dotyczących co prawda sposobu rozumienia pojęcia bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy, jednak mającą zastosowanie w niniejszej sprawie zważywszy na analogiczną pozycję rady gminy i zgromadzenia związku międzygminnego. Otóż, zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i sądy administracyjne zgodnie wskazują, iż bezwzględna większość składu rady gminy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą (por. uchwałę TK z 20.09.1995 r., W 18/94 - OTK 1995 nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 12.07.2002 r., SA/Lu 525/02, niepubl.). Słusznie zauważył Wojewoda Opolski, iż w rozważanym przypadku liczba członków Zgromadzenia wynosiła 26 gmin, zatem bezwzględna większość to 14 głosów (50% + 1), podczas gdy z protokołu głosowania wynika, iż projekt uchwały poparło tylko 13 członków Zgromadzenia. Opisany stan rzeczy odnośnie składu Zgromadzenia Związku istniejącego w dacie podejmowania uchwały Nr 20/III/2008 Zgromadzenia Związku z dnia 18 lutego 2008 r. pozostaje aktualny do czasu podjęcia uchwały o zmianie Statutu, podjętej po wcześniejszym przeprowadzeniu wymaganej procedury. Dopiero ze zmienionego Statutu wynikać będzie nowa (inna) liczba członków Zgromadzenia. Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić trzeba, że przy podjęciu zakwestionowanej uchwały nie dochowano wymogu przepisanej większości, o jakiej mowa w art. 71 ustawy o samorządzie gminnym i § 16 ust. 2 Statutu Związku. Jest to wadliwość dotycząca procedury podjęcia uchwały, co z kolei świadczy o rażącym naruszeniu wskazanych ostatnio przepisów.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione dotychczas okoliczności, jeszcze raz podkreślić trzeba, że ujawnione naruszenia prawa polegające na nieuzyskaniu wymaganej, bezwzględnej większości głosów oraz na podjęciu skarżonej uchwały w głosowaniu jawnym zamiast w głosowaniu tajnym, mają charakter istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu. W literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa-Zielona Góra 1997, str. 54-55; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA/Rz 58/94, OSS 96/3/87). W doktrynie podnosi się także, że kategoria nieistotnego naruszenia prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (por. Z. Kmieciak " W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową", ST 94/3, str. 30-31). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie jest możliwe uzyskanie pewności, że głosowanie dokonane w sposób zgodny z przepisami doprowadziłoby do tego samego rezultatu, a więc należało uznać, że popełnione przez Związek naruszenia prawa mogły mieć wpływ na treść podjętej uchwały.

Z tych wszystkich przyczyn stwierdzić należało, że badana uchwała nie spełnia formalnych warunków jej ważności, albowiem podjęta została bez zachowania określonych prawem wymogów proceduralnych. Ujawnione, a omówione powyżej wadliwości istotnie naruszają prawo, co czyni koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, iż w dniu 29 stycznia 2009 r. podjęto nową uchwałę, tym razem w głosowaniu tajnym, o powołaniu Przewodniczącego Zarządu Związku. Skoro pełnomocnik Zarządu oświadczył, że Przewodniczący powołany skarżoną uchwałą podejmował czynności prawne wynikające z pełnionej przez niego funkcji, to stwierdzenie nieważności owej uchwały staje się konieczne, gdyż taki sposób rozstrzygnięcia znosi jej skutki od samego początku. Ta z kolei okoliczność pozostaje nie bez znaczenia przy ocenie legalności działań organu wykonawczego Związku działającego w czasie obowiązywania przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego, w rozważanym przypadku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na fakt, że oceniana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego z racji unormowania o charakterze wewnętrznym, konkretnym i jednostkowym, oraz uwzględniając okoliczność, że uchwała ta został doręczona dopiero w dniu 23 kwietnia 2008 r., a więc nie została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu w wymaganym, ustawowym terminie, Sąd - stosownie do dyspozycji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż od jej podjęcia upłynął jeden rok. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały znajduje podstawę w art. 152 P.p.s.a.