Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt VII SAB/Wa 76/09 w sprawie ze skargi M. K. i R. K. w przedmiocie bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt VII SAB/Wa 76/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i R. K. w przedmiocie bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 22 maja 2009 r. M. i R. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu wskazali, iż w dniu 26 lutego 2009 roku doręczono im decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. zmieniającej pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego na budynek handlowy na działce nr ewid. [...] w Ż. Skarżący w dniu 2 marca 2009 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie.

Do dnia złożenia skargi skarżący nie otrzymali odpowiedzi na pismo od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 37 kpa gdyż w stosunku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma organu wyższego stopnia. Uznali, iż skarga może być wniesiona do sądu bez wniesienia zażalenia jak i bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 10 kwietnia 2009 r. poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy wyznaczając go na dzień [...] maja 2009 r. Powyższe pismo pełnomocnik skarżących odebrał w dniu 23 kwietnia 2009 r. W dniu [...] maja 2009 r. organ wydał decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła do organu w dniu 25 maja 2009 roku. Tymczasem pismem z dnia 10 kwietnia 2009 r. organ poinformował skarżących, iż na podstawie art. 36§1 kpa wyznaczono nowy termin na załatwienie sprawy na dzień [...] maja 2009 r. Pełnomocnik skarżących otrzymał to pismo w dniu 10 kwietnia 2009 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., czyli przed wniesieniem skargi do sądu, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. Mając to na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i R. K. zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie:

1. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku informacji, że decyzja znak: [...] z dnia [...] maja 2009 r. została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 20.05.2009 r. tj. nadana [...] dni po upływie terminu załatwienia sprawy (sprawa winna być załatwiona do dnia [...] maja 2009 r.). Dlatego też zdaniem wnoszących skargę kasacyjną ocena WSA w Warszawie że organ załatwił sprawę w terminie jest oceną wadliwą. Data wydania decyzji (widniejąca na orzeczeniu - tu: [...] maja 2009 r.) w myśl art. 57 § 5 pkt 2 kpa nie jest żadnym dowodem zachowania terminu. Dla oceny zachowania terminów data, która opatrzono orzeczenie, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, nie ma żadnego znaczenia. Istotna z punktu widzenia bezczynności jest w ocenie skarżących tylko data nadania orzeczenia.

2. art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu bezczynności z prawem (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) przez niedostrzeżenie, że GINB w istocie nie zastosował się do art. 36 § 1 kpa i nie załatwił sprawy do dnia [...] maja 2009 r. W ocenie skarżących do dnia [...] maja 2009 r. stronie winno być doręczone lub przynajmniej wysłane-nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego orzeczenie rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończące sprawę lub orzeczenie wstrzymujące bieg ustawowych terminów. W ustalonym terminie organ sprawy nie załatwił - stronie (pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym – J. K.) została doręczona oczekiwana decyzja, ale dopiero w dniu 25 maja 2009 r., tj. [...] dni po upływie terminu, jaki sobie organ sam wyznaczył i jaki miał na załatwienie sprawy i trzy dni po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie (skargę wniesiono w dniu 22 maja 2009 r.). W przedmiotowej sprawie doszło zdaniem strony skarżącej do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 p.p.s.a., zamiast do umorzenia postępowania, czyli zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak podkreśli skarżący podstawą oddalenia skargi jest bowiem w myśl art. 151 p.p.s.a. jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. W tej sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem pierwszej instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na czynności przez organ podjęte, Sąd winien był orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 wskazać należy, iż są one nieuzasadnione. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem podnoszonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "dla oceny zachowania terminów data, którą opatrzono orzeczenie (...) nie ma żadnego znaczenia. Istotna z punktu widzenia bezczynności jest tylko data nadania orzeczenia." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia jest fakt, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 25 maja 2009 r., trzy dni po wniesieniu przez nich skargi na bezczynność, ponieważ istotnym jest ustalenie daty wydania decyzji, a nie jej doręczenia. Podkreślenia wymaga, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana przed wniesieniem skargi na bezczynność, co oznacza, że w dacie wniesienia skargi organ odwoławczy nie był w stanie bezczynności.

Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002r., III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371), pojęcia "wydania decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Jest to bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej elementy określone w art. 107 § 1 kpa. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji.

Z kolei w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2007r., I FPS 5/07 (ONSAiWSA 2008/2/22) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "jeśli wziąć pod uwagę literalne znaczenie określenia "wydanie decyzji", wynikające w szczególności z przepisów procesowych - art. 210 § 1 pkt 2 i art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) należy uznać, że pojęcie to odnosi się do sporządzenia aktu zawierającego elementy, o których mowa w art. 210 Ordynacji podatkowej. Wyrazem sporządzenia decyzji jest m.in. jej podpisanie przez osobę upoważnioną i opatrzenie data wydania (art. 210 § 1 pkt 2 i 8). Potwierdza to brzmienie art. 212 Ordynacji podatkowej, z którego wynika jednoznacznie odmienność instytucji wydania i doręczenia decyzji, a także sekwencja tych czynności, z których pierwszą jest wydanie poprzedzające doręczenie ("Organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia"). W uzasadnieniu uchwały Sąd zwrócił również uwagę, iż okoliczność, że w przepisach Ordynacji podatkowej jest mowa zarówno o wydaniu, jak i doręczeniu decyzji potwierdza, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, że pojęcia te mają odmienne znaczenie i pełnią różne funkcje.

Wprawdzie zaprezentowany pogląd odnosi się do przepisów Ordynacji podatkowej to ze względu na fakt, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w tym zakresie prawie identyczne brzmienie (art. 107 k.p.a. i art. 210 § 1 o.p.; art. 110 k.p.a. i art. 212 zd. 1 o.p.) uzasadnione jest jego powołanie w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto uznanie, iż wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku bowiem wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo (vide wyrok NSA z 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05; wyrok NSA z 5 marca 2009r., I OSK 453/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Reasumując podkreślić należy, że datą wydania decyzji jest data wydania decyzji na piśmie lub data ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W razie wątpliwości co do daty podpisania należy przyjąć, że datą tą jest data umieszczona na decyzji (vide wyrok NSA z 28 lutego 2008r., I OSK 175/07, http://orzeczenia .nsa.gov.pl ).

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 p.p.s.a. również nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Należy wskazać, że istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Skarga ta jest środkiem prawnym zewnętrznym, ponieważ przenosi ona sprawę z administracyjnego toku instancji na forum niezawisłego i niezależnego od administracji publicznej sądu. Prawo do wniesienia skargi na bezczynność, co do zasady, jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym.

Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] maja 2009 roku. Skarga na bezczynność tego organu została złożona w dniu 22 maja 2009 r. (data stempla pocztowego). Dlatego też za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy procesowej polegający na braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać gdyby organ administracji podjął decyzję w sprawie warunków zabudowy na skutek skargi na bezczynność. Tak się jednak nie stało, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność. Wobec tego należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o potrzebie zastosowania w tej sprawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.