Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

K.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku z dnia [...] czerwca 2016r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł: o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 20 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, natomiast do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi. W ocenie skarżącego Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowana informacja ma taki charakter.

Do skargi skarżący załączył wydruk wiadomości e-mail zawierający wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. skierowany na adres: [...], o udostępnienie informacji publicznej. W treści pisma wnioskodawca zwraca się do organu o udzielenie informacji – ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do organu w poszczególnych latach w okresie 2010 – 2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniosek, o którym mowa w treści skargi nie dotarł na adres poczty mailowej Urzędu. Mail od skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie znalazł się nawet w folderze spam. Na adres mailowy wskazany w wydruku wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r., w dniu 18 sierpnia 2016 r. została przez organ skierowana odpowiedź z żądaniem potwierdzenia jej odbioru, jednak takie potwierdzenie do Urzędu nie dotarło. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie organu, skarga jest bezzasadna. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotarł do Starostwa Powiatu, a skarżący nie posiada potwierdzenia, że mail został prawidłowo wysłany, dostarczony i odebrany przez Urząd.

Do odpowiedzi na skargę organ załączył oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożone przez pracownika zatrudnionego na stanowisku informatyka Urzędu, z którego wynika, że pismo skarżącego nie dotarło na skrzynkę mailową Urzędu oraz wydruk pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r., stanowiącego odpowiedź organu w formie mailowej, na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej.

Na wezwanie Sądu o przedstawienie aktualnego stanowiska w sprawie, w piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r., skarżący oświadczył, że wobec udzielenia żądanej informacji publicznej, cofa skargę w zakresie nakazania udostępnienia informacji publicznej oraz w zakresie przyznania określonej sumy pieniężnej, natomiast w pozostałym zakresie skargę podtrzymuje.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący podniósł, że nie może ponosić konsekwencji negatywnego działania systemu informatycznego organu. Zdaniem skarżącego wykazał on, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony skutecznie, nie został on zwrócony przez system elektroniczny organu. W tym miejscu skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego wystarczającym dowodem potwierdzającym fakt złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest wydruk wiadomości e - mail załączony do skargi. Okoliczność, że wiadomość nie została odebrana przez system pocztowy organu nie może obciążać skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3

§ 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że zagadnienia dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( DZ.U. z 2015 r. poz. 2058), zwanej dalej "u.d.i.p.".

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 41 p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Aby skutecznie zarzucić organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej w pierwszej kolejności żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej (w rozumieniu ustawy), następnie organ powinien być w posiadaniu danej informacji publicznej, a na koniec konieczne jest stwierdzenie, że nie istnieją przeszkody techniczne w udostępnieniu informacji (art. 14 ustawy).

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną – w rozumieniu u.d.i.p., a organ ani nie udziela jej wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku wskazanych powyżej prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13, Lex nr 1446540).

W art. 6 ust. 1 udip ustawodawca zawarł katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot – "w szczególności". Na tle wskazanego tu przepisu ustawy można sformułować twierdzenie, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych,

a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa, Lex nr 1510603).

Odnotować również należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie

z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. Dlatego powinność udzielenia informacji publicznej spoczywa tylko na podmiocie, o jakim mowa

w ustawie i który jednocześnie takimi informacjami dysponuje.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że treść wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazuje, że dotyczył on danych o charakterze informacji publicznych oraz skierowany został do podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia, w rozumieniu u.d.i.p.

Trzeba zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza tym, że powinien on być utrwalony w formie pisemnej. Bez znaczenia jest zatem, czy wniosek taki został skierowany za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), czy też na indywidualny adres internetowy podmiotu zobowiązanego - przesłanie zapytania nastąpiło pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na obowiązek organu administracji publicznej skonfigurowania poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, a także zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w sposób zapewniający bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 - powołana strona internetowa). Stosownie do tego w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi się, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest także pogląd, który podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono bezczynność Starosty w udzieleniu informacji określonych we wniosku wysłanym, jak wywodzi skarżący 20 czerwca 2016 r., pocztą elektroniczną na adres: [...]. Do skargi dołączono wydruk wiadomości e-mail, który miał to potwierdzać. Podkreślenia wymaga, iż okoliczność skutecznego wniesienia tego wniosku jest w sprawie sporna, bowiem w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie zakwestionował wpływ przedmiotowego wniosku na ów adres poczty elektronicznej.

Kwestia ta była o tyle istotna, że bezczynność zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w przepisie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej zależy, więc od uprzedniego wyjaśnienia czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i kiedy.

W tym miejscu wskazać należy, że tak istotne odformalizowanie postępowania mające na celu umożliwienie obywatelowi dostępu do informacji publicznej, w tym możliwość złożenia takiego wniosku także w drodze poczty elektronicznej nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy. Ustawodawca w tym zakresie założył, że wnioskodawca jest zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem wniosku i w tym celu może korzystać z wybranych, najdogodniejszych dla siebie form wniosku a po bezskutecznym upływie terminu ma prawo złożyć skargę na bezczynność, bądź podjąć inne działania, w tym także upewnić się, że wniosek dotarł do adresata.

W ocenie Sądu w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ kwestionuje fakt złożenia wniosku pocztą elektroniczną ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku lub upewnić się, że wniosek taki wpłynął. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie twierdzenie o jego wysłaniu/nadaniu a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 k.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku skarżący przedłożył wydruk wiadomości własnej poczty elektronicznej. Przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Przedłożony wydruk nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez wnoszącego skargę radcę prawnego. Tym bardziej nie można ustalić czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata. W praktyce zresztą po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spacje by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy.

Jak już wyżej podano wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że wniosek doręczył organowi ani nawet wykazywać się nie starał, chociaż z odpowiedzi na skargę znał stanowisko organu, który zaprzecza aby wniosek o udzielenie informacji publicznej otrzymała.

Reasumując, z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, aby otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do organu złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu. Uwzględniając powyższe orzeczono, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.