Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania wniosku skarżącego A. O. z dnia 12 grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego A. O. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt IV SAB/Po [...]

Uzasadnienie

A. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 29 grudnia 2024 r. (data wpływu) skargę na bezczynność Dyrektora Izba Administracji Skarbowej w sprawie jego wniosku z dnia 12 grudnia 2024r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się "1. udostępnienia żądanych informacji zgodnie z wnioskiem (...); 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

We wniosku skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie ewidencji czasu pracy osoby zajmującej stanowisko Naczelnika Urzędu Celno - Skarbowego za miesiąc wrzesień 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Ponadto wskazał, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej – o czym został wnioskodawca poinformowany, a dodatkowo ze względu na zakres wniosku, który nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art.1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma podstaw do wydania decyzji w rozumieniu art.16 ust.1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Jednocześnie według z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Zauważyć trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałość organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – dalej "u.d.i.p.", która stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił adresatem wniosku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Niesporne jest więc, że adresatem wniosku jest Dyrektor tej instytucji, a więc podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, w zakresie, w jakim dotyczą przedmiotu działalności i kompetencji organu. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. Zatem w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 64/13). Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd musi mieć możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji. Oceniając czy podmiot zobowiązany powinien taką informację posiadać, sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09 oraz z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenie jej przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych.

W kontekście powyższego należało przyjąć, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego.

Analizując wniosek skarżącego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.

Mając na uwadze powyższe - w ocenie Sądu - niewątpliwie informacja, której skarżący się domagał w swym wniosku z dnia 12 grudnia 2024 r. jest informacją publiczną. Skarżący w swoim wniosku wniósł o udzielenie informacji publicznej w postaci ewidencji czasu pracy Naczelnika Urzędu Celno- Skarbowego za wrzesień 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1475/13, wskazał, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również informacje dotyczące listy obecności w pracy osób pełniących funkcje publiczne (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 56/14). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 74/20 uznał, że nie ulega wątpliwości, iż zarówno listy obecności pracowników organu administracji publicznej, jak i ich delegacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/21, wskazał z kolei, że lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy organizacji pracy w tym organie oraz służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym zakresie.

Ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji. W kolejnym wyroku z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 96/22 ww. Sąd uznał, że informacje odnoszące się do list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego stanowią informację publiczną. Również w wyroku z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 113/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że lista obecności w pracy Dyrektora Generalnego - Sekretarza Miasta ma związek z zasadami organizacji pracy w urzędzie miasta oraz wypełnianiem funkcji publicznej przez osobę w nim zatrudnioną i stanowi informację publiczną.

Należy więc uznać, że informacja dotycząca czasu pracy Naczelnika Urzędu, mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej jako odnoszącej się do organizacji i zasad funkcjonowania Urzędu. Informacja ta ma związek z pełnieniem przez Naczelnika jego obowiązków jako funkcjonariusza publicznego, sposobu wypełniania czasowych ram wykonywania tej funkcji, finansowanej ze środków publicznych.

W realiach niniejszej sprawy Organ nie udzielił żądanej informacji, zatem nie ulega wątpliwości, że dopuścił się bezczynności, nie stosując się do wymogów przewidzianych w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, CBOSA). Podstawą zobowiązania organu jest przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zatem Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego o czym orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( o czym orzekł w punkcie 2 wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak wysłania żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie nie wynikał z celowego działania organu. Organ błędnie założył, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego.

O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika, określonego w wysokości 480 zł, zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935); opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. ( pkt 3 wyroku).