Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 505/10 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku na rzecz E. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

E. i D. S. zwrócili się do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Kartuzach o przywrócenie oznaczenia użytku Bp/RVI zamiast wprowadzonego RVI na działce nr [...], położnej w obrębie [...], gmina K., wskazując, że przedmiotowa działka została wydzielona z gruntów rolnych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie tracąc przeznaczenia i właściwości nieruchomości wynikających z symbolu Bp/RVI.

Starosta Kartuski, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, odmówił wprowadzenia zmiany użytku w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ stwierdził, że dokonana zmiana podyktowana była koniecznością aktualizacji oznaczeń użytków gruntowych dla obrębu [...], gmina K., oraz faktem, że dla działki nr [...] nie była wydana decyzja o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych na cele budowlane.

W następstwie wniesionego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., uchylił ww. rozstrzygniecie Starosty Kartuskiego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił dokumentów źródłowych będących podstawą wpisów określających użytek Bp – RVI dla spornej działki. Nadto organ I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie działka należy do kategorii gruntów rolnych oraz czy istnieje podstawa do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Kartuski ponownie odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na przywróceniu użytku Bp/RVI dla działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z pisma Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Kartuzach z dnia 9 kwietnia 2010 r. wynika, że w obrębie działki nr [...] występują gleby pochodzenia mineralnego, które ustawowo nie są chronione, ale ich wyłączenie wymaga uzyskania stosownej decyzji, która nie została wydana. Z kolei z pisma Wydziału Rozwoju Lokalnego Urzędu Gminy w Kartuzach z dnia 12 kwietnia 2010 r. wynika, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. teren działki nr [...] stanowił teren zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie zaś z obecnymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy przedmiotowa działka stanowi teren zabudowy mieszkaniowej z usługami.

Organ dodał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, przy czym istotne znaczenie ma wynik oględzin, który stanowi źródło danych ewidencyjnych. Nadto, w świetle załącznika nr 4 pkt 22 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie ma możliwości zapisów oznaczeń Bp/RVI, a oznaczenie RVI winno być pozostawione w sytuacji stwierdzenia w następstwie oględzin, że na danej działce nie jest prowadzona inwestycja.

W odwołaniu od ww. decyzji E. i D. S. podnieśli, że działka nr [...] została zakupiona jako budowlana, jako taka figuruje w księdze wieczystej i nie była ograniczona żadnym terminem zabudowy, którego upływ uzasadniałby zmianę użytku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, podkreślając deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, wskazał, że w sprawie nie można powoływać się na art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż regulacja ta odnosi się do stanu prawnego, a nie do stanu faktycznego danej nieruchomości.

Starosta Kartuski, wypełniając obowiązki ustanowione rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zlecił wykonanie aktualizacji użytków gruntowych i prac dostosowawczych w zakresie oznaczeń konturów klasoużytków w gminie Kartuzy, a efektem dokonanych czynności była zmiana użytku, o której odwołujący się zostali poinformowani w drodze zawiadomienia.

Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewiduje oznaczeń użytków BP/RVI, a zatem dotychczasowy zapis widniejący w ewidencji gruntów i budynków był nieprawidłowy.

Organ odwoławczy dodał także, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy przewidują, że działka nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej z usługami. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to oznaczenie działki jako RVI nie eliminuje jej przeznaczenia jako terenu mieszkaniowego. W sytuacji, gdy na gruncie zostanie rozpoczęty proces inwestycyjny, w ewidencji gruntów i budynków zmieni się oznaczenie użytku zgodnie z nowym stanem faktycznym na gruncie.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli E. i D. S. Podnieśli oni zarzut naruszenia prawa własności działki nr [...] w S. Wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i uwzględnienie ich pierwotnego wniosku, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia 13 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę D. S., jako wniesioną po upływie terminu.

Oddalając zaś skargę E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą zmiana wpisu do ewidencji gruntów i budynków stanowiła przejaw aktualizacji operatu ewidencyjnego, opierającej się na przepisach § 45 - 48 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl ust. 1 § 45 tego aktu aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Z kolei § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Przepisy rozporządzenia nie przewidują obecnie możliwości stosowania dwuczłonowego oznaczenia gruntu Bp/RVI, a zatem dotychczasowy zapis w ewidencji był nieprawidłowy.

Skoro zatem organ ewidencyjny stwierdził, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącej oznaczona jest podwójnym symbolem - nieprzewidzianym obowiązującymi przepisami, to zobowiązany był dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego, przez należyte zakwalifikowanie nieruchomości do jednego z symboli określonych przepisami rozporządzenia.

Działka skarżącej oznaczona była uprzednio symbolem Bp/RVI. Symbol Bp oznacza, według regulacji zawartej w załącznikach nr 4 i 6 do rozporządzenia - zurbanizowane tereny niezabudowane, do których zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Ustawową definicję wyłączenia gruntu z produkcji rolnej zawiera art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), który nakazuje pod tym pojęciem rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Niewątpliwie działka skarżącej nie jest zabudowana, nie jest na niej również prowadzona jakakolwiek inwestycja budowlana. Już ta okoliczność, bez względu na to, czy wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej wymagałoby zezwolenia właściwego organu, przesądzała o braku możliwości zakwalifikowania go do symbolu ewidencyjnego Bp.

Sąd I instancji podkreślił, że wpisy w ewidencji nie określają przeznaczenia danej działki, a ich celem jest odzwierciedlanie stanu faktycznego - zgodnie z przepisami rozporządzenia. W sytuacji stwierdzenia, że działka nie jest zabudowana, pozostawiono prawidłowe oznaczenie RVI.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2011 r. skargę kasacyjną wniosła E. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, działając na podstawie § 35, § 44, § 45, § 46 i § 48 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przyjął, że niedopuszczalne jest oznaczenie ewidencyjne działki nr [...] symbolem Bp/RVI, uznając za właściwe zachowanie tylko członu RVI. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że prawidłowe było pozostawienie symboliki Bp (tym bardziej, że działka pozostaje nadal w planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny zurbanizowane), a nie pozostanie przy symbolu R - jako grunt orny.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. w całości i uwzględnienie skargi E. S. oddalonej tym wyrokiem, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się od oceny zasadności żądania skarżącej o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zastosowaniu w stosunku do działki nr [...] w obrębie [...], gmina K., oznaczenia użytku gruntowego "Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane" w miejsce "R - grunty orne".

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1297 ze zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m. in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby prawne i fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1).

Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (m.in. na wniosek właścicieli nieruchomości).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01, Lex nr 156384). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie, tj. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia ( § 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Drugi ze wskazanych trybów stosuje się w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Prowadzone wówczas postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Sąd I instancji, w ślad za organami orzekającymi w sprawie, nieprawidłowo uznał, że wniosek skarżącej o wprowadzenie żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków jest niezasadny.

Wprawdzie należy podzielić zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, że obecne przepisy uniemożliwiają oznaczenie użytków gruntowych podwójnym symbolem Bp/R, nie oznacza to jednak, by należąca do skarżącej działka nr 156 oznaczona być powinna w ewidencji symbolem R. Skoro bowiem ewidencja gruntów ma odzwierciedlać stan faktyczny, nie sposób uznać, by w niniejszej sprawie symbol R, oznaczający - stosownie do załącznika nr 4 pkt 22 do rozporządzenia - grunty orne, odpowiadał rzeczywistości. Zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia do gruntów ornych zalicza się grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty oraz grunty nadające się do uprawy, o której mowa wyżej, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, a także ugory i odłogi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa działka nie spełnia żadnego z podanych kryteriów.

Z kolei symbol Bp oznacza zurbanizowane tereny niezabudowane, do których zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej.

Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej w planie obowiązującym do końca 2003 r., jak wynika z akt sprawy, nieruchomość przeznaczona była na cele zabudowy mieszkaniowej. Nie sposób zatem obecnie uznać, że działka, która w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miała charakter budowlany, po utracie z mocy prawa mocy obowiązującej miejscowego planu – charakter taki straciła i stała się działką rolną. W żaden sposób nie da się bowiem tego uzasadnić. Oczywiście dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, która określałaby przeznaczenie terenu w sytuacji braku planu miejscowego, ale okoliczność ta wciąż nie powoduje, że działka, poprzednio budowlana, obecnie stanowi grunt orny w znaczeniu określonym przez załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uznać zatem należy, że przeznaczenie działki w planie miejscowym obowiązującym do końca 2003 r. i zachowanie jej faktycznego charakteru po utracie mocy obowiązującej planu powoduje, że działka ma wciąż charakter budowlany i jej oznaczenie w ewidencji gruntów musi to uwzględniać. Taki jest bowiem stan faktyczny nieruchomości, który ewidencja ma przecież odzwierciedlać. Nie da się obronić tezy, że skoro plan nie obowiązuje, a dla nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy – nieruchomość do tej pory mająca charakter niezabudowanej działki budowlanej, staje się użytkiem rolnym, a ściślej – stanowi grunt orny, choćby w postaci ugoru czy nieużytku.

Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, którą zapisy załącznika nr 6 do rozporządzenia wiążą z zaliczeniem danej działki do zurbanizowanego terenu niezabudowanego (Bp), tzn. czy grunt ten wyłączony został z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przez wyłączenie gruntu z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. W myśl zaś art. 11 ust. 1 ww. ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wyłączenie z produkcji rolnej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko w przypadku rodzaju gruntów w nim wymienionych. Tymczasem na działce skarżącej występują jedynie grunty pochodzenia mineralnego VI klasy – a więc niewymienione w cytowanym przepisie. Oznacza to, że wyłączenie z produkcji rolnej działki skarżącej nie wymaga uzyskania jakiejkolwiek decyzji i mogło nastąpić poprzez rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Konstatacja ta ma o tyle znaczenie, że wprawdzie grunt i tak nie był użytkowany rolniczo, a w poprzednim planie znajdował się na terenach mieszkaniowych, jednakże dotychczas w ewidencji gruntów i budynków oznaczony był symbolem Bp/RIV, a w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Obecnie, z uwagi na faktyczne wyłączenie działki z produkcji rolnej, a także z uwagi na jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i rzeczywiste wykorzystywanie, działka ta spełnia niewątpliwie kryteria przewidziane dla terenów oznaczonych symbolem Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.