Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 103/24 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 listopada 2024 r. sygn. akt: II SAB/Łd 103/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. P. ("skarżący") na bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy ("organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący w dniu 16 lipca 2024 roku złożył w Kancelarii Urzędu Miasta Łęczyca wnioski o udostępnienie informacji publicznej skierowane do radnych Rady Miejskiej w Łęczycy: A. D. ([...] Rady Miejskiej), M. K., K. J., T. P., K. R., K. Z. i A. S., a także wniosek do [...] Rady Miejskiej w Łęczycy A. D. W pismach do radnych skarżący zwrócił się z pytaniami:

1. Jakie działania radny podejmował w okresie maj 2024 - lipiec 2024 w związku z wykonywaniem mandatu radnego Rady Miejskiej w Łęczycy?

2. Czy radny odbywał regularne spotkania z mieszkańcami swojego okręgu? Jeśli tak - kiedy takie spotkania się odbyły lub chociaż w jakiej liczbie.

3. Czy i w jaki sposób radny realizował swoje obietnice wyborcze, złożone wyborcom z okręgu, w którym uzyskał mandat radnego.

4. Czy radny uważa, że procedowany projekt uchwały "o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych" powinna być procedowana, kiedy Burmistrz Miasta ogłasza oszczędności? Czy radny uważa, że podwyżka dla radnych w wysokości (odpowiednio 80 %, 65%, 73%, 100%, 75%) jest adekwatną wysokością, szczególnie kiedy obecna Rada Miejska, pracuje od maja 2024 roku?

5. Jak radny będzie głosował: "za" wyżej wymienioną uchwałą czy "przeciw"?

6. Czy radny uważa, że połączenie dwóch instytucji kulturalnych tj. Muzeum w Łęczycy oraz Domu Kultury w Łęczycy, w jedną jednostkę "Łęczyckie Centrum Kultury", jest dobrym pomysłem i czy zdaniem radnego, przyniesie dla Miasta więcej korzyści niż strat?

7. Jak radny będzie głosował za wyżej wymienioną uchwałą, dotyczącą połączenia Muzeum w Łęczycy i Domu Kultury? - za czy przeciw?

8. Czy radny przeprowadzał rozmowy z mieszkańcami swojego okręgu lub spoza okręgu, na temat projektu uchwały, o którym mowa powyżej? Jeśli tak - proszę wskazać kiedy i jaka była opinia mieszkańców.

Nadto skarżący wniósł, aby radny opisał w kilku zdaniach swoją działalność, podejmowane inicjatywy, kontrole, interwencje oraz swoją pracę w związku z wykonywaniem mandatu radnego Rady Miejskiej w Łęczycy.

W piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy skarżący zwrócił się z prośbą o wysłanie pisemnej, zbiorczej odpowiedzi na pytania skierowane do ww. radnych.

W dniu 17 lipca 2024 r. pracownik Urzędu Miejskiego w Łęczycy poinformował skarżącego mailowo, iż złożył on w Urzędzie Miasta Łęczyca siedem pism kierowanych do ww. radnych. Wskazano, że pisma te zostały zarejestrowane pod nr 8294 oraz przekazane wymienionym radnym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pism przez radnych.

W dniu 5 sierpnia 2024 r. skarżący, z uwagi na brak odpowiedzi na skierowane przez niego wnioski o udzielenie informacji publicznej, złożył skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej ponaglenie. Powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący zażądał m.in. aby w terminie 7 dni od otrzymania ponaglenia radni, którzy otrzymali wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 16 lipca 2024 roku, udzielili odpowiedzi oraz przekazali wyjaśnienia skąd wynika ich bezczynność. Nadto skarżący podkreślił, że w przypadku dalszego niewywiązywania się z ciążącego obowiązku skieruje sprawę na drogę sądową.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r. Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił skarżącemu, że wniosek z dnia 16 lipca 2024, o którym mowa w ponagleniu, dotyczy pytań o działania poszczególnych radnych w związku z wykonywaniem przez nich mandatu radnego, w tym opinii w sprawie konkretnych uchwał, a Przewodniczący Rady Miejskiej nie jest uprawniony do udzielania odpowiedzi w sprawie wykonywania mandatu przez konkretnego radnego, gdyż to radny, którego dotyczy pytanie, posiada wiedzę na temat podejmowanych inicjatyw, zajmowanego stanowiska czy innych aktywności podejmowanych w związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Podobnie opinie w sprawie projektów uchwał może przedstawić jedynie konkretny radny. Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, że uwzględniając powyższe, zlecono pracownikom Biura Rady przekazanie pism skarżącego poszczególnym radnym - adresatom pism, informując o tym skarżącego mailowo 17 lipca 2024 r. Przewodniczący podkreślił, że nie ma wpływu na to, czy radni udzielą odpowiedzi na zaadresowane do nich pisma, a także na ich treść. Wyjaśnił, że żaden przepis nie nakłada na radnych obowiązku pisemnego udzielania odpowiedzi na pytania zadane przez mieszkańców gminy, a co za tym idzie, nie określa również terminu w jakim radny winien udzielić na takie pytanie odpowiedzi.

W dniu 20 sierpnia 2024 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy, a w szczególności radnych: A. D., A. S., M. K., K. J., T. P., K. R. i K. Z.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu, że Rada Miejska w Łęczycy nie dopuściła się zarzucanej jej bezczynności, ponieważ żaden z ośmiu wniosków złożonych przez skarżącego nie został skierowany do Rady Miejskiej w Łęczycy. Z treści złożonych wniosków nie wynika, aby skarżący kierował je do Rady Miejskiej w Łęczycy, więc Rada Miejska nie była zobowiązana do ich załatwienia.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że adresaci wniosków skarżącego, tj. radni nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej byłaby skuteczna, w świetle regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.(Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej także "u.d.i.p."), jeśli bezczynność ta dotyczyłaby podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są jedynie: Rada Miejska i Burmistrz Miasta. Żaden z radnych, do których został skierowany wniosek, nie był wówczas Burmistrzem i samodzielnie nie stanowił Rady Miejskiej, tj. organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wskazani radni wchodzili jedynie w skład organu kolegialnego gminy Łęczyca, jakim jest Rada Miejska w Łęczycy. Radni nie stanowią natomiast organów gminy czy organów Rady Miejskiej. Z powodów wyżej wskazanych przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do radnych, ponieważ nie są oni organami gminy, są natomiast osobami fizycznymi wchodzącymi w skład organu gminy (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 26 lipca 2024 r., III SAB/Gl 523/24, LEX nr 3743634, CBOSA). Radni nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, więc nie byli zobowiązani do załatwienia wniosków skarżącego.

Ponadto przepisy u.d.i.p. nie mają także zastosowania do Przewodniczącego Rady Miejskiej, który nie jest organem gminy. Przewodniczący rady gminy ma ponadto bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej także "u.s.g."), zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (por. wyrok NSA z 14 lipca 2023 r., III OSK 1743/22, LEX nr 3612969, CBOSA). Przewodniczący Rady Miejskiej nie jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r., II SAB/Sz 111/19, LEX nr 3053134, CBOSA). Stąd też Przewodniczący Rady nie był zobowiązany do załatwienia wniosków skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, skoro zarówno radni, jak i Przewodniczący Rady nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie, na mocy przepisu art. 250 § 1 p.p.s.a. przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu wywołanym niniejszą skargą, oświadczając, iż koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części, na mocy przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od Rady Miejskiej w Łęczycy na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, na mocy przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą od skarżącego na rzecz Rady Miejskiej w Łęczycy w razie oddalenia skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że radni oraz Przewodniczący Rady Miejskiej w Łęczycy nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż pełnienie funkcji publicznych przez radnych i Przewodniczącego Rady Miejskiej nakłada na nich obowiązek udostępniania informacji związanych z działalnością Rady Miejskiej, gdyż wykonują oni zadania publiczne w ramach organu władzy publicznej;

- art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię ww. przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i uznanie, że radni oraz Przewodniczący Rady Miejskiej w Łęczycy nie są zobowiązani do udostępniania informacji publicznej, podczas gdy - zgodnie z konstytucyjnie zagwarantowanym prawem dostępu do informacji publicznej - każdy obywatel ma prawo uzyskać dostęp do informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej, w tym osób pełniących funkcje publiczne w ramach organu samorządu terytorialnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w całości skargi skarżącego na bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy, pomimo zaistniałego naruszenia ww. przepisów prawa materialnego dotyczących prawa do uzyskiwania informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Jego istota sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i uznania, że radni i przewodniczący rady miejskiej nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że podmioty te mają taki obowiązek, gdyż pełnią funkcję publiczną i wykonują zadania publiczne w ramach organu władzy publicznej. Podkreślić należy, że wnioskodawca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnosił o udostępnienie informacji odnoszącej się do działalności poszczególnych osób jako przewodniczącego rady miejskiej i jako radnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podmiotem władzy publicznej jest gmina, której zostały przypisane określone zadania administracyjne (głównie w art. 6-8 u.s.g.). Organami gminy zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organom tym w szeregu przepisów przydzielono określone funkcje konieczne do prawidłowej realizacji powierzonego gminie wolumenu zadań administracyjnych. Funkcje te organy wykonują w imieniu danej gminy.

Właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publicznej i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. W szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana jest w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te wyjątkowe sytuacje zachodzą, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady i wójta. Wówczas gdy taka sytuacja nie zachodzi, organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z ogólnymi zasadami reprezentacji, będzie wójt.

Z kolei przewodniczący rady gminy, jak i jej członkowie nie są organami gminy, gdyż nie zostały im przypisane, ani zadania publiczne, ani kompetencje, które mieliby realizować indywidualnie w imieniu gminy czy jako odrębne organy. Ani przewodniczący rady gminy, ani poszczególni radni nie są organami gminy, ani podmiotami władzy publicznej. Przewodniczący rady pełni funkcję primus inter pares w radzie, i można przypisać mu jedynie funkcję organu wewnętrznego rady. Jest to ważna funkcja, gdyż jego kompetencje są regulowane ustawowo, co nie zmienia jego pozycji ustrojowej jako wyłącznie członka organu kolegialnego i jego przewodniczącego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Z kolei radni są członkami organy kolegialnego gminy jakim jest rada gminy. Nie zostali wyposażenia w zadania publiczne lub kompetencje, które wykonywaliby samodzielnie w imieniu gminy i na jej rachunek. Ich funkcja publiczna związana z wykonywaniem zadań publicznych jest sprawowana wyłącznie w ramach udziału w posiedzeniach organu kolegialnego, którego są członkiem. Właściwym adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej i podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest wyłącznie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej w przypadku gminy zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę, Przewodniczący Rady Gminy - wobec enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g. kompetencji - nie jest podmiotem, ani zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, ani uprawnionym do udzielania odpowiedzi na wniosek. Podmiotem takim nie jest również radny rady gminy. Zatem podmioty te nie były obowiązane do jej udzielenia. W związku z tym, że skarga miała za przedmiot bezczynność gminy, do której wnioski te nie były zaadresowane, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że gmina nie pozostawała w bezczynności, gdyż wnioskodawca nie skierował do niej wniosków. Czyni to zarzut naruszenia prawa materialnego nieuzasadniony. Oddalenie skargi w tej sytuacji odpowiadało przepisom prawa materialnego, a w ten sposób doszło do prawidłowego zastosowania kompetencji orzeczniczej przez sąd pierwszej instancji, o której mowa w przepisie art. 151 p.p.s.a. W ten sposób zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.