Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że uchwała, której nieważność stwierdzono w pkt 1 nie może być wykonana w całości.

W dniu [...] października 2012 r. Rada Miasta S. podjęła, na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty. W przedmiotowej uchwale Rada Miasta dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określiła stawki tej opłaty.

W § 2 ust.1 uchwały, ustalono iż w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowić będzie iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty, określonej w § 3 niniejszej uchwały.

Natomiast w § 2 ust. 2 określono, iż dla lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 70,00 m2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70,00 m2 i stawki opłaty, określonej w §3 niniejszej uchwały.

W § 3 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wytwarzanymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w wysokości 0,68 zł od 1 m2 powierzchni lokalu mieszkalnego miesięcznie.

Ponadto w § 3 ust. 2 ustalono niższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w wysokości 0,51 zł od 1 m2 powierzchni lokalu mieszkalnego miesięcznie.

Uchwałą z [...] listopada 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. orzekło o nieważności § 2 ust. 2 powyższej uchwały Rady Miasta S. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Rada Miasta § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały dokonała częściowych zwolnień, czyli wprowadziła ulgę z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli lokali mieszkalnych, na których zamieszkują mieszkańcy o powierzchni powyżej 70 m2. Kolegium podniosło, iż w obowiązujących przepisach prawa brak jest upoważnienia dla Rady Miasta do wprowadzania ulg z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka norma kompetencyjna nie wynika bowiem z przepisów przytoczonych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ani z żadnych innych przepisów. W ocenie RIO brak było podstawy prawnej dla Rady Miasta S. do podjęcia uchwały o treści jak w § 2 ust. 2. Podjęcie przez Radę badanej uchwały we wskazanej części bez podstawy prawnej narusza także art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Ponadto Kolegium zauważyło, iż w podstawie prawnej badanej uchwały, Rada Miasta wskazała m.in. art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w f gminach zgodnie z którym, cyt. "Rada Gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności". Tymczasem w postanowieniach przedmiotowej uchwały brak tych ustaleń.

Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa K. K., dalej jako Skarżąca zaskarżyła w całości powyższą uchwałę Rady Miasta S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

Art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 64 ust. 3, art. 86 Konstytucji RP.

Podniosła, iż naliczenie opłaty od powierzchni mieszkania a nie od ilości wywożonych śmieci przez daną rodzinę jest krzywdzące i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Ponadto jednych nadmiernie obciąża kosztami, a innych zwalania z ponoszenia kosztów gospodarowania przez nich odpadami komunalnymi.

W ocenie Skarżącej zaskarżona uchwała dając ulgę rodzinom wielodzietnym nakłada na nią obowiązek ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez innych, obciążając ją kosztami pomocy takim rodzinom.

Według Skarżącej skarżona uchwała nie zapewnia równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto faktycznie dyskryminuje osoby samotne lub posiadające większą powierzchnię mieszkania nadmiernie obciążając je kosztami gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez innych.

Skarżąca zarzuciła, iż Rada Miasta powinna działać na podstawie i w granicach prawa i nie powinna naruszać praw i wolności wskazanych w Konstytucji.

Według Skarżącej Skarżona uchwała narusza art. 1 Protokołu Dodatkowego o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż nadmiernie obciąża ją kosztami gospodarowania odpadami wytworzonymi przez innych świadczy o nieposzanowaniu jej mienia, i jej praw do dysponowania nim oraz czerpania pożytków.

Ponadto Skarżąca zarzuciła, iż skarżona uchwała narusza art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżąca podniosła, iż obciążanie ją kosztami, które powinna ponosić gmina (ulgi rodzinom wielodzietnym) oraz kosztami, które powinni ponieść ich wytwórcy, świadczy o dyskryminacji Skarżącej oraz osób w podobnej do jej sytuacji życiowej.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 29 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Skarżącej, wniósł o uchylenie zaskarżonej Uchwały w całości, alternatywnie o uchylenie Uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci wydania zaskarżonej "decyzji" na podstawie art. 6k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W uzasadnieniu podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12) uznał art. 6k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trybunał odroczył uchylenie przepisów niezgodnych z Konstytucją na okres 18 miesięcy od daty wydania wyroku.

Zaskarżona Uchwała w kształcie nadanym jej przez Radę Miasta S. w dniu [...] października 2012 r. przewidywała w § 2 ust. 2 maksymalną wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości iloczynu powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70,00 m2 i stawki opłat określonej w § 3 Uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w W. uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r., korzystając z uprawnień nadzorczych uregulowanych w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zmieniła zaskarżoną Uchwałę w ten sposób, że orzekła o nieważności § 2 ust. 2 Uchwały z powodu podjęcia jej bez podstawy prawnej, nie odnosząc się do pozostałej część Uchwały. 

W ocenie pełnomocnika skarżona uchwała jest przepisem niższej rangi niż ustawa i pomimo utrzymania w mocy przez Trybunał przepisu, na podstawie którego została wydana, na okres dalszych 18 miesięcy, sąd administracyjny powinien uchylić taki akt prawny, ponieważ orzeczenia sądowe nie powinny opierać się na przepisach prawa, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej jako: p.p.s.a.).

Zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stanowi stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1593) niezgodność z art. 84 i art. 217 Konstytucji, art. 6k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt. 5 sentencji wzmiankowanego wyroku).

W uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2013r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, między innymi że "... Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawodawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązujące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie - art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłaty. Zakwestionowane przepisy pozostawiają jednostki w niepewności granic, w jakich kompetencja organu gminy może być realizowana.

W tym zaś kontekście należy zauważyć ustabilizowaną tendencję legislacyjną w zakresie regulacji wysokości opłat i podatków lokalnych. Realizując art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji, prawodawca określa zazwyczaj w ustawie maksymalną kwotę lokalnego podatku lub opłaty i formułuje zarazem odpowiednie upoważnienie dla właściwego organu do każdorazowego określania i modyfikowania ustawowej kwoty maksymalnej w relacji do różnych czynników faktycznych (zob. przepisy o podatkach i opłatach lokalnych). Ponadto w zależności od przedmiotu regulacji oraz stopnia jej ingerencji w prawa jednostki prawodawca różnicuje zazwyczaj zakres przedmiotowy gminnej regulacji. Wysokość podatków i opłat może być ustalana na podstawie ustawowych kwot, widełek lub algorytmów odsyłających do zdarzeń prawnie relewantnych i danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że normy konstytucyjne nie wymagają w każdym wypadku kwotowego określenia opłaty w ustawie. Należy bowiem uwzględnić rozróżnienie między daninami publicznymi o charakterze podatkowym i niepodatkowym. Ma ono istotne znaczenie dla określenia standardów prawodawczych badanej regulacji. Trybunał Konstytucyjny przyjmował w swoim orzecznictwie, że - w odniesieniu do opłat o charakterze niepodatkowym - przekazaniu do uregulowania w drodze rozporządzenia może podlegać szerszy zakres spraw niż w wypadku podatków. W wyrokach o sygn. U 4/98 oraz K 10/09 Trybunał Konstytucyjny uznał, że określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania aktu wykonującego ustawę, mogą zawierać widełki wyznaczające przynajmniej maksymalną granicę wysokości opłaty (zob. wyrok z 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12, niepublikowany).

Podsumowując: Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji...".

Odnosząc przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekający w niniejszym składzie zauważa, iż § 2 ust. 1 tejże jako metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla zamieszkałej nieruchomości ustanawia iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty określonej w § 3.

W pierwotnym brzmieniu zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 2 wskazana była maksymalna kwota opłaty, o której wyżej mowa jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70 m2 i stawki opłaty określonej w § 3.

Jednakże Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą z [...] listopada 2012 r. orzekło o nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Tym samym zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy.

To natomiast zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12 stanowi naruszenie art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o treść art. 147 p.p.s.a.

Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie zaskarżonych przepisów i pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie sprawiłoby, że stanowiłaby ona regulację w sposób istotny niekompletną i tym samym niemożliwą do wykonania.

W zakresie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł zgodnie z art. 152 p.p.s.a.