Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. S. i M. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. (znak: [....] ), na podstawie:

- art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.),

po ponownym, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1044/15), rozpatrzeniu odwołania Gminy [....] reprezentowanej przez Wójta Gminy [....], od decyzji Starosty [....] z dnia 10 października 2014 r. (znak: [....] ),

uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 10 października 2014 r. (znak: [....] ), Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 64 356,00 zł za nieruchomość ozn. jako dz. nr [....] o pow. 0,0158 ha oraz nr [....] o pow. 0,0139 ha, położoną w obr. [....] , jedn. ewid. [....] oraz o jego wypłacie na rzecz M.S. i B.S. , a nadto orzekł o podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, terminie i sposobie jego wypłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustalając odszkodowanie za ww. nieruchomość oparł się on na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J.W. z dnia 5 lipca 2014 r. określającego wartość dz. nr [....] oraz nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , na łączną kwotę 64 356,00 zł.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina [....] , zarzucając autorowi sporządzonej wyceny nieruchomości rozbieżne wnioski z przeprowadzonej analizy nieruchomości drogowych i o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, jak również trendu zmian cen nieruchomości w czasie, w porównaniu do zakwestionowanego przez Komisję Opiniującą przy [....] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych operatu szacunkowego z dnia 15 listopada 2013 r. Niezależnie od powyższego Gmina [....] wskazała na brak ujawnienia przez rzeczoznawcę majątkowego numerów działek nieruchomości porównawczych, przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i komunikacji drogowej (KDD, KDW, KDL), jak również terenów zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MRj), a także uwzględnienie w wycenie udziału w nieruchomości (transakcja nr 12), jak również dwóch transakcji tą samą działką (transakcja nr 14 i 15). Odwołująca wskazała również na przyjęcie błędnej daty transakcji porównawczej 14, co – w jej ocenie – skutkowało błędnym ustaleniem zaktualizowanej ceny jednostkowej nieruchomości. Ponadto, zdaniem odwołującej się Gminy, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w wycenie faktu, że transakcja nr [....] dotyczyła dz. nr [....] i nr [....] oraz udziału 3/24 części w dz. nr [....] . Gmina [....] zarzuciła także brak przeprowadzenia przez biegłego badania na podstawie, którego określono wagi przyjętych cech rynkowych, błędne przyjęcie ocen cechy rynkowej "lokalizacja", a także błędne wskazanie przy cesze rynkowej "ograniczenia", że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakłada ograniczenia z ustawy o ochronie przyrody w terenach zabudowy mieszkaniowej, czy terenach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo, w ocenie odwołującej się Gminy, błędnie został zastosowany przez biegłego algorytm, z którego wynikałoby, że nieruchomość o cenie maksymalnej powinna mieć maksymalne oceny dla wszystkich cech, a nieruchomość o cenie minimalnej powinna mieć minimalne oceny dla wszystkich cech, natomiast nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej nie spełniające tego warunku wymagałyby dokonania ustaleń hipotetycznych wartości rozstępu cenowego ΔC, Cmin, Cmax oraz współczynników korygujących.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r. (znak: [....] ), po rozpatrzeniu ww. odwołania Gminy [....], Wojewoda [....] uchylił w całości, jako opartą na wadliwym operacie szacunkowym, zaskarżoną decyzję Starosty [....] z dnia 10 października 2014 r. (znak: [....] ) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, M.S. i B.S. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 136 i art. 7 oraz art. 12 § 1 k.p.a. i art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i w efekcie błędne i sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenia odnośnie wadliwości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego prowadzące w konsekwencji do dalszego przewlekania sprawy, wbrew zasadom ekonomiki postępowania, jak również § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne podejście do kwestii wyceny i doboru nieruchomości porównywanych. Ponadto, w ich ocenie, naruszony został art. 140 w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i w jej następstwie błędne wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż powody uchylenia decyzji w postaci braków w postępowaniu dowodowym były niewystarczająco uzasadnione, nadto okoliczności prowadzące do orzeczenia kasatoryjnego nie zaistniały, w tym także pogląd o braku konieczności brania pod uwagę cech nieruchomości w oderwaniu od działek macierzystych, z których zostały wydzielone. W ocenie M.S. i B.S. , ewentualne braki opinii biegłego winny zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, który powinien orzekać merytorycznie, a nie kasatoryjnie, w następstwie czego sformułowano również błędne wskazania co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1044/15) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z dnia 25 czerwca 2015 r. (znak: [....] ), wskazując, że organ nie uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co do tego, że w oparciu o treść art. 136 k.p.a. nie był w stanie ze względu na stwierdzone przez siebie braki lub nieścisłości w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 5 lipca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. , przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na uzupełnieniu opinii lub wyjaśnieniu przez biegłego ewentualnych wskazanych przez organ odwoławczy kwestii, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie został sporządzony przez biegłego operat szacunkowy, a zatem powodem orzeczenia kasatoryjnego w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. mogłoby być jedynie precyzyjne wykazanie, iż dowód ten jest w całości lub zdecydowanej części wadliwy, co w konsekwencji uniemożliwia jego uzupełnienie lub doprecyzowanie przez biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał przy tym, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. niewystarczające jest wskazanie wątpliwości lub zanegowanie wyników opinii, bez precyzyjnego wskazania, że organ odwoławczy próbował je rzeczywiście samodzielnie wyjaśnić lub że opinia zawiera bezzasadne w świetle zasad wyceny wnioski. Zdaniem Sądu, jeśli bowiem miałyby zaistnieć w ocenie organu II instancji jakieś wątpliwości, to powinny one zostać wyjaśnione w drodze uzupełnienia opinii lub dodatkowego wyjaśnienia przez biegłego motywów jakie skłoniły go do przyjęcia określonego sposobu wyceny, natomiast zastosowany sposób zanegowania wartości opinii nie uprawniał organu odwoławczego do uchylenia się przez ten organ od merytorycznego zbadania sprawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób naruszający art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. ograniczył się jedynie do wytknięcia biegłemu i w efekcie opartej na jego opinii decyzji organu I instancji uchybień w ustaleniu ww. kwestii, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego, czy nawet próby samodzielnego zbadania tych kwestii.

Wojewoda [....] rozpatrując ponownie odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, że odwołanie Gminy [....] zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm. – dalej jako: specustawa drogowa) wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa normujących kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Organ II instancji dodał przy tym, że opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, a w związku z czym nie może ona sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale powinny zostać w niej wskazane i szczegółowo uzasadnione przesłanki, które doprowadziły biegłego do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej takiej opinii.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przytaczając przy tym treść § 36 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia, które w ocenie organu mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ II instancji przywołał przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści".

Organ odwoławczy wskazał, że będąc związanym zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonymi w wyroku z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1044/15) oraz wobec powziętych licznych zastrzeżeń i wątpliwości odnośnie wyceny z dnia 5 lipca 2014 r., pismem z dnia 9 marca 2016 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J.W. o wyjaśnienie wskazanych w nim kwestii. Organ II instancji podał, że pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. biegły udzielił odpowiedzi na ww. pismo organu odwoławczego, zaś pismem z dnia 31 marca 2016 r. potwierdził aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy podkreślił również, że ze względu na fakt, iż wyceniana nieruchomość położona była w dniu określania stanu (tj. 20 kwietnia 2009 r.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [....] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [....] nr XLVI/383/2006 z dnia 31 maja 2006 r. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także mając na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wykorzystując podejście porównawcze, autor określił wartość dz. stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 u.g.n., przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniową z obr. [....] . Organ wskazał, że ustalenie to zostało poprzedzone analizą transakcji drogowych z terenu gmin [....][....][....] położonych na terenie powiatu [....] , co w ocenie organu, bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, w wyniku której rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż w niniejszym przypadku nie ma zastosowania tzw. "zasada korzyści", ponieważ średnia cena transakcyjna nieruchomościami drogowymi jest niższa o ponad 20% od średniej ceny transakcyjnej nieruchomościami mieszkaniowymi.

Zdaniem organu odwoławczego, błędnym było uwzględnienie przez biegłego w operacie szacunkowym powierzchni nieruchomości, z których wydzielono przedmiot wyceny odpowiednio o pow. 3669 m2 w przypadku dz. nr [....] wydzielonej z dz. nr [....] oraz pow. 1626 m2 w przypadku dz. nr [....] wydzielonej z dz. nr [....] , co znalazło odzwierciedlenie w ocenach przyjętej przez biegłego cechy rynkowej "powierzchnia", a tym samym wartości współczynnika korygującego oraz wartości całej nieruchomości. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego zakres powierzchni poszczególnych ocen cechy rynkowej "powierzchnia" w ogóle nie uwzględnia faktu, iż wyceniana nieruchomość ma 297 m2, a tym samym zakres ocen niniejszej cechy rynkowej nie dotyczył przedmiotu wyceny, którego wartość biegły miał określić. W ocenie organu odwoławczego, trudno zatem uznać za zasadne, aby wywłaszczonemu należało wyliczać wartość odszkodowania w oparciu o cechy nieruchomości, która nie jest przedmiotem wyceny, tylko nieruchomością, z której została ona wydzielona. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że każda nieruchomość posiada cechy indywidualnie ją charakteryzujące, a w związku z tym skoro przedmiotem wyceny jest działka po podziale, to jej wartość winna być określona w oparciu o cechy nieruchomości po podziale, nie zaś nieruchomości pierwotnej o możliwie całkowicie odmiennych cechach. W ocenie organu II instancji, przyjęcie bowiem cech działki przed podziałem (czasami o całkowicie odmiennych cechach rynkowych) byłoby zaprzeczeniem definicji nieruchomości podobnej, o której mowa art. 4 pkt 16 u.g.n., a także w skrajnych przypadkach prowadziłaby do wyceny, np. działki o pow. 1 m2 (przejętej pod drogę publiczną) w oparciu o cechy działki o pow. 10 000 m2 (sprzed podziału).

Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 12 ust. 4, 4a i 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wskazał, że w jego ocenie za błędne należy uznać stanowisko, jakoby przy określaniu wartości nieruchomości zajętej pod inwestycję drogową w trybie powołanej ustawy, należało uwzględniać stan nieruchomości sprzed jej podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji z tej tylko przyczyny, iż zgodnie z przepisami u.g.n. pojęcie "nieruchomości gruntowej" nie jest tożsame z pojęciem "działki gruntu" – skoro odszkodowanie w takim przypadku, jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie, było ustalane jedynie za część nieruchomości (ozn. jako dz. ewid. nr [....] powstała z podziału większej dz. ozn. nr [....] oraz dz. nr [....] powstałej z podziału dz. nr [....] ) rozumianej – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.g.n. – jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Dlatego też, zdaniem organu II instancji, za niewystarczające należy uznać wyjaśnienie biegłego przedstawione w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r., zgodnie z którym określono jednostkową wartość rynkową istniejących działek według stanu na dzień 20 kwietnia 2009 r., a następnie pomnożono ją przez powierzchnię działek wydzielonych pod drogę, ponieważ powyższe nastąpiło w oparciu o ocenę cechy "powierzchnia" nie przedmiotu wyceny, tylko działki, z której został on wydzielony.

Zdaniem organu II instancji, konsekwencją powyższego jest również błędne uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego w wykazie nieruchomości podobnych nieruchomości charakteryzujących się wielokrotnie większą powierzchnią (np. 4500 m2, 3021 m2) niż powierzchnia nieruchomości wycenianej wynosząca łącznie 297 m2, w kontekście przyjęcia przez autora wyceny cechy rynkowej "powierzchnia", jako mającej wpływ na kształtowanie się poziomu ceny analizowanych nieruchomości i zastosowaniu do obliczenia wartości metody korygowania ceny średniej. W ocenie organu odwoławczego, za niewystarczające w tym zakresie należy uznać wyjaśnienie biegłego zaprezentowane w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r., zgodnie z którym, według stanu na dzień 20 kwietnia 2009 r., tj. na dzień wydania decyzji Starosty [....] nr [....] z dnia 20 kwietnia 2009 r. (znak: [....] ) o ustaleniu lokalizacji drogi pn. lokalizacja drogi gminnej mającej na celu budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem oraz jednostronnym chodnikiem w miejscowości [....] i [....] – gm. [....] oraz [....] – gm. [....] – przedłużenie ul. [....] , wyjaśniono szczegółowo w pkt 1, że wycena obejmuje m2 gruntu działek istniejących na dzień 20 kwietnia 2009 r., opis cech dotyczy działek według ww. stanu. Zdaniem organu odwoławczego, dokonując przyjęcia nieruchomości podobnych, biegły powinien mieć na uwadze dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 oraz 4 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie organu odwoławczego, za błędne należy również uznać odrębne wyliczenie wartości jednostkowej dz. nr [....] oraz dz. nr [....] w sytuacji, gdy przedmiotem szacowania powinna być jedna nieruchomość w ujęciu wieczysto-księgowym. Ponadto, zdaniem organu II instancji, biegły nie wyjaśnił w sposób przekonywujący w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. powodów powyższego wskazując, iż treścią zlecenia oraz opinii jest określenie wartości rynkowej poszczególnych działek pomimo, że stanowią one w ujściu wieczysto-księgowym jedną nieruchomość.

Zdaniem organu II instancji, jako wadliwe należy ocenić uwzględnienie przez biegłego transakcji nr 12 opisanej na s. 10 operatu szacunkowego, gdzie przedmiotem zbycia był udział 1/2 cz. w nieruchomości, nie zaś cała nieruchomość, jako że ograniczenie wynikające z braku nabycia całości prawa do nieruchomości niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem biegłego zawartym w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r., iż istotny wpływ na cenę transakcji mają tzw. resztkowi, czyli udziału kilku (kilkunasto) procentowe, a nadto, że sprzedaż udziału 50% wskazuje, np. na wspólną realizację zamierzenia inwestycyjnego, a wpływ na cenę jest pomijalnie mały.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, biegły zupełnie nie wyjaśnił w ww. piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. powodów określenia zaktualizowanej ceny jednostkowej transakcji porównawczej nr 14 zawartej – zdaniem rzeczoznawcy majątkowego – w dniu 18 czerwca 2013 r., natomiast – zdaniem Wójta Gminy [....] – w dniu 18 lipca 2013 r., co niesie konsekwencje w określeniu wysokości jednostkowej ceny średniej, Cmax oraz ΔC.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w tym zakresie zarzutu odwołania, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 15 listopada 2013 r. były nieruchomości o innej powierzchni w stosunku do operatu szacunkowego z dnia 5 lipca 2014 r. Jednocześnie w operacie szacunkowym z dnia 15 listopada 2013 r. przedmiotem badań w zakresie zmiany cen w czasie był okres od listopada 2011 do lipca 2013 r., natomiast w operacie szacunkowym z dnia 5 lipca 2014 r. okres analizy obejmował lipiec 2012-lipiec 2014 r. Organ II instancji wskazał, że okresy te nie pokrywają się ze sobą, a w związku z tym brak jest możliwości zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez biegłego analizy zmian cen w czasie. Zdaniem organu, za wystarczające należy uznać wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. o braku przeniesienia na cenę jednostkową gruntu faktu kilkuprocentowego udziału w powierzchni przeznaczenia "drogowego" lub "zieleni".

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wskazane liczne i istotne, gdyż wpływające bezpośrednio na wysokość oszacowanej wartości nieruchomości, a przy tym dotyczące samych jego założeń (jak choćby np. kwestia doboru nieruchomości porównawczych niespełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej) wady operatu szacunkowego z dnia 5 lipca 2014 r. stwierdzone przez organu II instancji na podstawie wnikliwej analizy tego dokumentu jak również wskutek dodatkowych wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. powodują, iż operat ten uznać należało za wadliwy, co oznacza, iż nie może on stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego. Dlatego też, w ocenie organu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, uniemożliwiając przy tym przeprowadzenie przez organ odwoławczy dalszego postępowania opartego na podstawie art. 136 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – M.S. i B.S. , domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne podejście do kwestii wyceny i doboru nieruchomości porównawczych,

2. przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnymi i sprzecznymi ze stanem faktycznym ustaleniami odnośnie wadliwości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego,

3. przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której brak było podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego, prowadzące w konsekwencji do dalszego przewleczenia sprawy, wbrew zasadom ekonomiki postępowania i wskazaniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w ich ocenie organ dokonał błędnej interpretacji art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, w którym zdaniem skarżących chodzi bowiem nie o nieruchomość już wywłaszczoną, ale raczej o nieruchomość "wywłaszczaną", a zatem pod względem powierzchni należy brać pod uwagę przy wycenie transakcje gruntami o wielkości zbliżonej do całej nieruchomości dotychczasowej (która ulega dopiero rozczłonkowaniu), a więc nieruchomość wywłaszczoną wraz nieruchomością macierzystą, od której została ona odłączona. Skarżący podkreślili przy tym, że celem przewidzianego w art. 4 specustawy drogowej odszkodowania jest bowiem wyrównanie straty, jaką właściciel poniósł w związku z wywłaszczeniem, zaś dopuszczenie sytuacji, w której analizie będzie poddawana jedynie wywłaszczona nieruchomość może spowodować, że odszkodowanie nie pokryje w całości poniesionej szkody.

Ponadto zdaniem skarżących, bezpośrednią konsekwencją ww. naruszenia prawa materialnego było naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania w postaci art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie skarżących, organ odwoławczy przekroczył granice swobodnej oceny dowodów niezasadnie uznając sporządzony przez biegłego operat szacunkowy za błędny oraz wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu, jako że kwestionował on merytoryczną zasadność operatu, opierając się przy tym na fałszywej – zdaniem skarżących – przesłance jaką było wskazane wcześniej naruszenie prawa materialnego.

W ocenie skarżących, biegły wykonał operat w sposób zgodny ze zleceniem organu, jak również zasadnie uwzględnił w operacie transakcję nr 12, jako że istotny wpływ na cenę transakcji mają wyłącznie przypadki, w których dochodzi do sprzedaży udziałów tzw. resztkowych, a więc kilkuprocentowych.

Dodatkowo, zdaniem skarżących, organ odwoławczy wadliwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w konsekwencji narzucił organowi I instancji obowiązek sporządzenia ponownego operatu, podczas gdy zarzuty skierowane do sporządzonego przez biegłego operatu są nieuzasadnione ze względu na błędne podstawy, na których oparł się organ II instancji. Zdaniem skarżących, wyjaśnienia biegłego z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sposób wystarczający uzasadniały podstawy i sposób dokonanych w operacie wyliczeń, a w związku z tym organ odwoławczy był zobowiązany do wydania decyzji o charakterze merytorycznym, a nie kasatoryjnym. Ponadto w ocenie skarżących niewydanie, wbrew wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 30 października 2015 r., decyzji merytorycznej przesądza o naruszeniu przez organ II instancji również art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli sądu jest ponowna decyzja kasatoryjna Wojewody [....] , wydana przez ten organ po kontroli jego uprzedniej także kasacyjnej decyzji przez WSA w Krakowie, w związku z czym rozpatrywana obecnie przez Sąd decyzja organu II instancji ponownie rozpatruje odwołanie Gminy [....] po wyroku WSA z w wyroku z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1044/15) i ponownie jest to decyzja o charakterze kasatoryjnym.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że wyceniana nieruchomość położona była w dniu określania stanu (tj. w dniu 20 kwietnia 2009 r.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [....] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [....] nr XLVI/383/2006 z dnia 31 maja 2006 r. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także, to że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną - nie spowodowało zwiększenia jej wartości.

Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:

"1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. 4a. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" .

Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "1. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. 1a. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.1b. Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego" .

Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, organ II instancji oparł się w nim na założeniu, że skoro, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej: "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania" - to przez stan nieruchomości w dniu wydania decyzji należy rozumieć, według organu II instancji, stan nieruchomości, która została już wywłaszczona/przejęta na realizację inwestycji drogowej.

Interpretacja ta odchodzi, w przekonaniu Sądu od brzmienia wykładanego przepisu, ponieważ stan nieruchomości w dniu wydania decyzji jest stanem, który ma miejsce niewątpliwie "pod rządami" nieostatecznej decyzji, a zatem nie zaistniały jeszcze skutki prawne polegające na przejściu ex lege prawa własności. Należy zatem przyjąć, że w interpretowanym przepisie chodzi nie o stan nieruchomości już wywłaszczonej ostateczną decyzją, ale raczej o nieruchomość "wywłaszczaną" - w związku z tym pod względem powierzchni, w realiach kontrolowanej sprawy, należy brać pod uwagę przy wycenie transakcję gruntami o wielkości zbliżonej do całej nieruchomości dotychczasowej, która w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ulega dopiero podziałowi. Zatem punktem odniesienia dla stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji jest stan tej nieruchomości sprzed wydania decyzji a więc stan nieruchomości/działki, z której "potencjalnie" odjęto wywłaszczoną nieruchomość (obejmujący nieruchomość wywłaszczoną i macierzystą).

Trzeba bowiem zauważyć, że w interpretowanym przepisie ustawodawca posłużył się sformułowaniem "stan nieruchomości w dniu wydania decyzji", a nie stan nieruchomości po dniu wydania decyzji, lub stan nieruchomości wywłaszczonej. Powyższa wykładnia jest spójna z wynikami wykładni systemowej oraz celowościowej.

Dokonując wykładni systemowej sformułowania zawartego w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz analogicznego brzmienia § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazać należy na inne postanowienia ustawowe regulujące kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na cele drogowe nieruchomość. W myśl art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.): "wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (..)". W sformułowaniu tym, co nie budzi wątpliwości, nie chodzi o aktualny sposób jej w rozumieniu występującego w momencie ustalania odszkodowania, ale o sposób dotychczasowy, a więc sprzed wydania decyzji o wywłaszczeniu - odnoszący się zatem również do nieruchomości macierzystej. W przeciwnym razie pozbawiony sensu byłby art. 134 ust. 4 u.g.n., z którym: "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". W tym celu, aby interpretacja art. 18 ust. 1 specustawy drogowej pozostawała zgodna z innymi rozwiązaniami ustawowymi, również ten przepis powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że chodzi o dotychczasowy stan całej (w kontrolowanej sprawie wywłaszczonej oraz macierzystej) nieruchomości.

Przeciwko interpretacji art. 18 ust. 1 specustawy drogowej zastosowanej w zaskarżonej decyzji przemawia także wykładania funkcjonalna. Celem przewidzianego w specustawie drogowej odszkodowania jest bowiem, zgodnie z art. 21 Konstytucji wyrównanie straty, jaką właściciel poniósł w związku z wywłaszczeniem. Zgodnie z art. 21 Konstytucji: "1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem".

Dopuszczenie sytuacji, w której analizie będzie poddawana jedynie wywłaszczona nieruchomość może natomiast spowodować, że odszkodowanie nie pokryje w całości poniesionej szkody. Z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika bowiem, że wartość metra kwadratowego nieruchomości o znacznej powierzchni jest wyższa, aniżeli cena metra kwadratowego małego fragmentu wywłaszczanej nieruchomości znajdującego się tuż przy drodze.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaprezentowana kontrolowanej w decyzji wykładnia prawa i wynikający z niej pogląd organu II instancji, że przy określeniu wartości działek nr [....] i [....] , należy uwzględnić cechy, które je charakteryzują, w oderwaniu od działek "macierzystych", z których zostały wydzielone, narusza prawo właściciela do słusznego odszkodowania, które zgodnie z uregulowaniami przyjętymi w polskim systemie prawnym rozumiane jest jako wynagrodzenie za poniesioną szkodę, gdzie osoba wywłaszczana nie może ponieść straty materialnej z tego powodu, że jej nieruchomość została wywłaszczona. Właśnie taką, niedopuszczalną sytuację, sprzeczną z opisaną wyżej normą art. 21 Konstytucji RP, zaakceptował organ II instancji twierdząc, iż rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo uwzględnił w wycenie (przy ustalaniu współczynników korygujących) powierzchnię działek nr [....] i [....] , zamiast powierzchnię nowopowstałych działek [....] i [....] .

Zarazem trzeba zauważyć, że w myśl § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

Jednocześnie Sąd zauważa, że § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stwierdza, że:

"1. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem".

W myśl § 36 ww. rozporządzenia:

"1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego przywołanego stanu prawnego wynika, że prawodawca posługuje się pojęciem przedmiotu i zakresu wyceny. Przedmiotem wyceny jest prawo własności nieruchomości w rozumieniu u.g.n. jako odrębnego przedmiotu własności, zakres wyceny nawiązuje do elementów składowych, części nieruchomości. Przyjmuje się, że za nieruchomość gruntową można uznać tylko taką część powierzchni ziemi, która stanowi wyodrębnioną całość (por. uchwała SN z 28.03.1988 r., sygn. akt III CZP 15/88). Prawnego wyodrębnienia nieruchomości gruntowej dokonuje się przez wytyczenie jej granic i założenie dla niej księgi wieczystej. Zgodnie z art. 4 u.g.n. "Ilekroć w ustawie jest mowa o: nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności; (.....) działce gruntu - należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej".

W realiach kontrolowanej sprawy przedmiotem wyceny powinno być zatem prawo własności nieruchomości objętej księgą wieczystą [....] , a jednocześnie zakres wyceny powinien obejmować część tej nieruchomości w granicach działek nr [....] i nr [....] , przy czym działki nr [....] i nr [....] powinny być wyceniane, jako część działek, z których zostały wydzielone (i te działki stanowią odpowiednio punkt odniesienia do działek podobnych), tak jak o tym stanowi art. 18 ust.1 "specustawy", art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 16 u.g.n., i § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów".

Z całości powyższych ustaleń wynika, że rozpatrując odwołanie Gminy [....] po raz drugi, organ II instancji tym razem dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i z perspektywy tej błędnej wykładni dokonał oceny mocy dowodowej spornego operatu szacunkowego. Z uwagi na wykazaną powyżej niezgodność kontrolowanej decyzji z prawem materialnym, mającą oczywisty wpływ na wynik sprawy, i fakt, że przy ocenianiu mocy dowodowej spornego operatu, a więc stanu faktycznego sprawy, organ II instancji nawiązywał przez większość rozważań do dokonanej przez siebie błędnej wykładni prawa jak wyżej, Sąd stwierdza, że organ II instancji kierując się oceną prawną dokonaną przez obecnie rozpoznający sprawę skład, i zarazem zgodnie z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1044/15), powinien po raz drugi rozważyć wartość dowodową przedmiotowego operatu na tle zarzutów odwołania i treści powszechnie obowiązującego prawa. Dotychczasowe ustalenia obarczone są wadą wynikającą z błędnej wykładni prawa materialnego. Dopiero, gdyby okazało się, że kompetencje organu II instancji o jakich stanowi art. 136 k.p.a. są niewystarczające a zakres uzupełnienia operatu szacunkowego posiadałby faktycznie i prawnie znamiona nowego operatu, to z uwagi na zachowanie wymogów dwuinstancyjności byłoby ew. dopuszczalne skorzystanie z kompetencji zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może wyprzedzić swoimi ustaleniami oceny dowodowej operatu, dokonanej przez organ II instancji tym razem przy już prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy, gdyż w takim przypadku działałby przedwcześnie i zamiast kontrolować administrację publiczną, sam zacząłby administrować.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien kierować się ocenami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.