Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. P. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania od propozycji zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę

W dniu [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.), złożył skarżącej G. P. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S., na stanowisku [...] w [...] Urzędzie Skarbowym w S.

Oświadczeniem z dnia [...] r. skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S.

Następnie pismem z dnia [...] r. G. P. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do złożenia w stosunku do jej osoby, zgodnie z art. 169 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w formie decyzji - propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na powyższe organ poinformował skarżącą o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W dniu [...] r. G. P. wniosła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S., wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi oraz samej formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.

G.P. w dniu [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na "decyzję administracyjną zawartą w piśmie z dnia [...] r., o numerze [...], dotyczącą utrzymania w mocy decyzji o zwolnieniu mnie ze Służby Celno-Skarbowej wyrażonej w dokumencie propozycji pracy z dnia [...] br. Nr [...]".

Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieważność, poprzez oczywistą niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu jej ze służby w formie propozycji pracy w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych do zwolnienia i tzw. "ucywilnienia", ponieważ w myśl przepisów art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przeprowadzenie takiego procesu nie jest możliwe, a jednocześnie nie zaszły przesłanki z art. 179 i 180 ustawy o KAS dające podstawę do zwolnienia ze służby, ponadto naruszenie art. 165 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., poprzez utrzymanie jej w mocy przy braku należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych z powołanego przepisu, tj. nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej w tym brak uzasadnienia faktycznego i prawnego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia odwołania; art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; art. 6, 8, 9 i 10 K.p.a. poprzez brak udziału skarżącej w postępowaniu odwoławczym.

W oparciu o wykazane uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając, że brak było podstaw prawnych, by przedstawienie skarżącej propozycji pracy w IAS rozpatrywać w trybie administracyjnym. Skutkiem powyższego w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., która mogłaby podlegać zaskarżeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. W tym zakresie Sąd bada, przede wszystkim, dopuszczalność skargi, to znaczy, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Właściwość sądu administracyjnego określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nadto granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 2a.Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż określone powyżej, nie podlega właściwości sądów administracyjnych i zostanie odrzucona w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ponadto, zgodnie z art. 5 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi:

1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r., nr [...] wyjaśniające stronie brak trybu odwoławczego od pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, uwzględniającej posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ocenie Sądu, taki charakter pisma organu przesądza o uznaniu go za pismo informacyjne, wyjaśniające powody niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie i brak trybu odwoławczego. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, pismo to nie stanowi rozstrzygnięcia organu, ani nie jest aktem przez ten organ podjętym, co wyklucza możliwość złożenia na nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wyjaśnić należy, że jest możliwa sytuacja, w której pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 K.p.a.(por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 8/01, ONSA 2001/4/157). Warunkiem takiego zakwalifikowania pisma jest rozstrzygnięcie tym pismem, przez organ administracji publicznej, o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (co do zasady materialnego prawa administracyjnego). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). Chodzi więc o indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 K.p.a).

W badanej sprawie zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r., problematyka charakteru "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma, zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taki sam charakter ma składana na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (art. 165 ust. 7) pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jej przypisać charakteru decyzji administracyjnej. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7).

Skoro natomiast skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję (oświadczenie z dnia [...] r.), tym bardziej przyjąć należało, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie należy do trybu administracyjnego. Skutkiem powyższego nie było więc podstaw do potraktowania zaskarżonego pisma jako aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Dodać należy, że skarżąca została poinformowana przez organ w piśmie z dnia [...] r. o możliwości skorzystania z zapisów Porozumienia zawartego ze związkami zawodowymi.

W tym stanie rzeczy, skargę należało uznać za niedopuszczalną, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.