Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]

Wnioskiem z dnia 15 września 2016 r. M. C. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. C., uznanym za niepełnosprawnego w stopniu znacznym.

Decyzją z dnia 10 października 2016 r., znak: [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. C..

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia, 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Skoro zatem, jak podniósł organ, W. C. urodził się w roku 1934, a w punkcie IV orzeczenia o niepełnosprawności stwierdzono: "Niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić", natomiast w pkt V orzeczenia widnieje zapis: "Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 stycznia 2009 r.", to żadna z przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie nie została spełniona.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Organ wyjaśnił, że, jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 30 października 2015 r., znak: [...] ustalono stronie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem W. C. na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r., a następnie decyzją z dnia 20 października 2016 r., znak: [...] ustalono stronie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem W. C. na kolejny okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. C., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K-38/13, w którym uznano za niezgodne z Konstytucją RP uzależnianie prawa do świadczenia od wieku, w którym powstała niepełnosprawność podopiecznego. Dlatego więc, jak wskazał odwołujący się, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi także wtedy, gdy niepełnosprawność podopiecznego ujawniła się - jak w przypadku ojca strony - już po osiągnięciu pełnoletności.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium podzieliło ustalenia oraz ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu strony, że wiek powstania niepełnosprawności został uznany za niekonstytucyjny, kolegium podniosło, że wyrokiem z dnia 21 października 2014r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Jednakże, jak wskazał organ drugiej instancji, w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b powyższej ustawy. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny.

Innymi słowy, zdaniem kolegium, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie kreuje też nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z art. 78 § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy konstytucyjność tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie zaskarżonej przez M. C. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na:

I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

1) poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

2) poprzez niezastosowanie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym przyjęcie, że w sytuacji skarżącego nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei uniemożliwiło skarżącemu dokonanie wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego,

3) poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony,

2) art. 8 i art. 9 k.p.a. przez niewypełnienie obowiązku pouczenia skarżącego o treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontrolą sądu w niniejszej sprawie została objęta decyzja o odmowie przyznania M. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem W. C., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Według organów, w sytuacji wnioskodawcy zachodziły dwie niezależne od siebie negatywne przesłanki przyznania żądanego świadczenia: po pierwsze, niepełnosprawność ojca skarżącego powstała po 25. roku życia, i po drugie, decyzją z dnia 30 października 2015 r. przyznano skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad W. C. na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. a następnie, decyzją z dnia 20 października 2016 r. ustalono skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., co wyklucza przyznanie za te okresy świadczenia pielęgnacyjnego.

Tego stanowiska nie sposób podzielić. Organy obu instancji dokonały bowiem nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r.

Ocena skutków tego wyroku ma kluczowe znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na to, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności ojca wnioskodawcy.

Jak wskazał sam Trybunał w uzasadnieniu powołanego wyroku, skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji wydanych na jego podstawie, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych powstała w okresie do ukończenia 18. bądź 25. roku życia.

Trybunał wskazał w związku z tym na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał normy prawnej nie zostały jednak dotychczas podjęte.

Mimo, że, jak wyżej wskazano, wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to treść tego wyroku wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, swoisty "kierunkowskaz", który nakazuje wykładać przepisy ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych.

Nie do pogodzenia z ideą państwa prawa jest sytuacja, w której przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Ustawą Zasadniczą, stanowi nadal podstawę rozstrzygnięć wobec obywateli.

Skoro zatem Trybunał kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to nie sposób uznać, że orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Jak bowiem zasadnie wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, "przy negatoryjnych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowana norma przestaje być regułą powinnego zachowania, gdyż stanowi, od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, wadliwą podstawę prawną".

Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa bądź jego części tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał, wydając wyrok, skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Tymczasem, w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał z tej możliwości nie skorzystał. Jednakże, co należy podkreślić, niezależnie od odroczenia utraty mocy obowiązującej, akt normatywny uchylony w całości albo w części na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z datą ogłoszenia wyroku Trybunału (m. in. wyrok TK z dnia 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42 oraz z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26).

W związku z tym uznać należy, że organy administracji, stosując w niniejszej sprawie, po ogłoszeniu powołanego wyżej wyroku Trybunału, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu naruszyły dyspozycję art. 190 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Ich obowiązkiem było rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść normy zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, z pominięciem zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy, dotyczącego okresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Drugą z materialnoprawnych podstaw odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Z perspektywy tej normy prawnej kluczową w niniejszej sprawie okolicznością jest to, że organ pierwszej instancji, wydając w dniu 10 października 2016 r. decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, wiedział, że prawo skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego miało wygasnąć w dniu 31 października 2016 r. Co więcej, w decyzji datowanej na 10 października 2016 r. organ przywołał stan przyszły, bowiem wskazał, że "decyzją znak: [...] z dnia 20 października 2016 r. ustalono Panu uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem W. C., ur. 20 listopada 1934 r. na kolejny okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.".

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że organ pierwszej instancji rozstrzygał w tym samym czasie w przedmiocie wniosków M. C. o dwa różne świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Organ pominął przy tym regułę z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie umożliwił skarżącemu dokonania tego wyboru, a organ odwoławczy tego uchybienia nie dostrzegł, dopuszczając się tym samym naruszenia powołanego przepisu poprzez jego niezastosowanie. Należy w pełni podzielić stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, według którego nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich.

Takie postępowanie organów narusza nie tylko wyżej powołaną normę ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów Państwa, której urzeczywistnieniem jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także obowiązek udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

W niniejszej sprawie organ miał obowiązek pouczyć skarżącego o treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak obowiązku tego nie wypełnił, czego nie dostrzegł organ odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że żadna ze wskazanych przez organy obu instancji przesłanek odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wystąpiła.

Zaskarżone decyzje zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b, a także art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, na czele z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną[pic] w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe oceny i wnioski. Przede wszystkim pominie tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Ustawą Zasadniczą. Następnie, w przypadku ustalenia zaistnienia zbiegu praw skarżącego do kilku świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nie mogą być pobierane jednocześnie, organ pouczy skarżącego o możliwości wyboru jednego z nich.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.