Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny nie definiują pojęcia „rodziny” jako takiej, a jedynie określają jaki rodzaj rodziny należy uznawać za rodzinę wielodzietną. Co więcej w art. 4 ust. 1 ustawy o Karcie Dużej Rodziny za istotne kryterium wskazujące na istnienie rodziny wielodzietnej ustawodawca nie wskazał istnienia związku małżeńskiego pomiędzy rodzicami, ale okoliczność, że rodzinę tworzy co najmniej troje dzieci będących „na utrzymaniu” rodzica (rodziców) lub małżonka rodzica.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania Karty Dużej Rodziny uchyla zaskarżoną decyzję.

Skarżąca A. M. wniosła do Prezydenta Miasta B. o przyznanie członkom jej rodziny, w tym trojgu dzieci oraz T. R. (swojemu partnerowi) Kart Dużej Rodziny.

Skierowaną do skarżącej decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent, na podstawie art. 9 ust. 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r. poz. 1863, z późn. zm., zwanej w skrócie uKDR.) odmówił przyznania Karty Dużej Rodziny T. R..

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 uKDR uprawnienie do korzystania z rządowego programu dla rodzin wielodzietnych przysługuje członkowi rodziny wielodzietnej, w tym przypadku rodzica mającego na utrzymaniu przynajmniej troje dzieci. Jednocześnie musi on spełnić dodatkowe wymaganie tj. posiadanie pełnej władzy rodzicielskiej nad przynajmniej trojgiem dzieci. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca nie pozostaje z T. R. w związku małżeńskim oraz posiada wspólnie z nim tylko jedno dziecko – J. R.. Wobec tego T. R. nie spełnia wymogów ustawowych do uzyskania Karty Dużej Rodziny.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium uznało za zasadne zarzuty odwołującej odnośnie błędnej argumentacji organu pierwszej instancji w kwestii wymogu posiadania władzy rodzicielskiej jako przesłanki przyznania Karty Dużej Rodziny. Tym niemniej Kolegium wskazało, że jak wynika z art. 4 ust. 2 uKRD członkami rodziny wielodzietnej jest m.in. rodzic lub małżonek rodzica. Natomiast prawo do posiadania Karty przysługuje członkowi rodziny wielodzietnej, przez którą rozumie się rodzinę, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają na utrzymaniu co najmniej troje dzieci (art. 4 ust. 1 uKRD). Rodzicem w rozumieniu przepisów ustawy, mającym na utrzymaniu trójkę dzieci w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie skarżąca. T. R., który nie jest mężem strony, jako rodzicowi tylko jednego dziecka – J. R., stosownie do definicji zawartych przez ustawodawcę w ustawie, nie przysługuje Karta Dużej Rodziny.

W skardze wniesionej do sądu na decyzję Kolegium A. M. zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 uKDR oraz art. 18 Konstytucji RP wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie Karty Dużej Rodziny T. R. ewentualnie uchylenie decyzji organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w art. 4 ust. 1 uKDR ustawodawca nie wskazuje, że władza rodzicielska rodzica wchodzącego w skład rodziny wielodzietnej winna rozciągać się na trójkę dzieci. Brak jest także odesłania do innego aktu prawnego, który rozstrzygałby ten problem. Podniosła, że wraz z T. R. od 8 lat stanowią rodzinę, wspólnie zamieszkują, prowadzą gospodarstwo domowe; dochody T. R. wliczane są do dochodu przy ustalaniu prawa do zasiłków m.in. rodzinnych oraz przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że ojciec jej dzieci decyzją Sądu został pozbawiony całkowicie władzy rodzicielskiej, nie płaci alimentów.

Odnośnie naruszenia art. 18 Konstytucji RP skarżąca powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego podniosła, że pod pojęciem rodziny rozumie się najmniejszą grupę społeczną powiązaną uczuciem bliskości, wspólności osobistej i gospodarczej, wynikającej nie tylko z pokrewieństwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem, jak wnosi o to skarżąca, zmienić zaskarżonej decyzji i przyznać Karty Dużej Rodziny, byłoby to bowiem orzekanie zamiast organu co do istoty zawisłej przed nim sprawy, a nie kontrola orzekania organu, do czego ograniczona jest kompetencja sądu administracyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Istotą kontrolowanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy za członka rodziny wielodzietnej w rozumieniu art. 4 ustawy o Karcie Dużej Rodziny może być uznana osoba, która jest rodzicem jednego dziecka i tworzy wspólnotę z inną osobą, która jest nie tylko rodzicem owego pierwszego dziecka, ale także dwóch innych dzieci, przy czym pomiędzy rodzicami nie istnieje związek małżeński.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 uKDR prawo do posiadania Karty przysługuje członkowi rodziny wielodzietnej, przez którą rozumie się rodzinę, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają na utrzymaniu co najmniej troje dzieci:

1) w wieku do ukończenia 18. roku życia;

2) w wieku do ukończenia 25. roku życia - w przypadku gdy dziecko uczy się w:

a) szkole - do dnia 30 września następującego po końcu roku szkolnego,

b) szkole wyższej - do końca roku akademickiego

- w którym jest planowane ukończenie nauki zgodnie z oświadczeniem, o którym mowa w art. 10 ust. 4 pkt 4;

3) bez ograniczeń wiekowych - w przypadku dzieci legitymujących się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 uKDR członkami rodziny wielodzietnej są:

1) rodzic (rodzice) - przez którego rozumie się także rodzica (rodziców) zastępczych lub osobę (osoby) prowadzącą rodzinny dom dziecka;

2) małżonek rodzica;

3) dziecko - przez które rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę przebywającą w dotychczasowej rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.).

Wbrew temu co twierdzi organ cytowane przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny nie definiują pojęcia "rodziny" jako takiej, a jedynie określają jaki rodzaj rodziny należy uznawać za rodzinę wielodzietną. Co więcej w art. 4 ust. 1 ustawy o Karcie Dużej Rodziny za istotne kryterium wskazujące na istnienie rodziny wielodzietnej ustawodawca nie wskazał istnienia związku małżeńskiego pomiędzy rodzicami, ale okoliczność, że rodzinę tworzy co najmniej troje dzieci będących "na utrzymaniu" rodzica (rodziców) lub małżonka rodzica.

Rodzinę może tworzyć zatem zarówno jeden "rodzic" mający na utrzymaniu co najmniej troje dzieci jak też dwoje "rodziców" mających na utrzymaniu co najmniej troje dzieci. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wszystkie dzieci w tak rozumianej rodzinie było wspólnymi dziećmi rodziców wchodzących w skład tej rodziny. Taki zamiar ustawodawcy należy wyprowadzić choćby stąd, że zarówno w art. 4 ust. 1 jak też w art. 4 ust. 2 uKDR obok rodziców jest wymieniany małżonek rodzica. Ustawodawca uznał tym samym, że członkiem rodziny wielodzietnej może być także osoba dorosła która nie jest rodzicem żadnego z dzieci tworzących rodzinę wielodzietną, w przeciwnym razie odrębne wymienienie "małżonka rodzica" jako członka rodziny wielodzietnej byłoby zbędne. Warunkiem uznania takiej osoby za członka rodziny jest to, aby była ona małżonkiem rodzica dzieci, z którym "ma na utrzymaniu" owe dzieci. Ustawodawca przewidział tym samym, że prawo do posiadania Karty Dużej Rodziny ma osoba, która nie ma żadnego obowiązku alimentacyjnego względem dzieci tworzących rodzinę wielodzietną, a tym samym "utrzymywanie" przez nią dzieci jest wynikiem dobrowolnie przyjętego na siebie obowiązku, a nie skutkiem obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Wobec tego trudno byłoby uznać, że z rodziną wielodzietną nie mamy do czynienia w przypadku kiedy rodzinę tworzy dwoje osób dorosłych mających na utrzymaniu co najmniej troje dzieci, i każda z tych osób dorosłych jest rodzicem obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym względem dzieci wchodzących w skład tej rodziny, z tym że jedna z tych osób względem wszystkich dzieci, a druga – tylko względem niektórych.

Słusznie przy tym wskazuje skarżąca na konieczność uwzględnienia przy wykładni art. 4 uKDR przepisu art. 18 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem "małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej". Należy zauważyć, iż ani cytowany przepis ani żaden innych przepis Konstytucji nie definiuje pojęcia "rodziny" (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt SK 62/08). W szczególności Konstytucja w żaden sposób nie wiąże uznania jakiejś wspólnoty za rodzinę z istnieniem w obrębie tej wspólnoty małżeństwa. Dopuszczenie rozdzielenia pojęć małżeństwa i rodziny jest widoczne w cytowanym art. 18 Konstytucji, gdzie rodzina jest wyodrębnionym od małżeństwa podmiotem, któremu Konstytucja udziela ochrony i opieki Państwa. Wobec tego za rodzinę należy uznać każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, zazwyczaj oparty na małżeństwie oraz na więzach pokrewieństwa bądź powinowactwa; istnienie między członkami rodziny więzów sankcjonowanych przez prawo jest zjawiskiem typowym, ale nie stanowi koniecznej przesłanki dla uznania danej wspólnoty za "rodzinę" (por. komentarz do art. 18 w "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003).

Za szerokim rozumieniem rodziny przy stosowaniu przepisów ustawy o Karcie Dużej Rodziny, przy braku definicji pojęcia "rodziny" w tej ustawie przemawia także charakter tego aktu prawnego. Ustawę tę należy uznawać za regulację z dziedziny wsparcia społecznego, podobnie jak np. ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w której ustawodawca w art. 6 pkt 14 zdefiniował rodzinę jako "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące" W tym ujęciu rodziną jest także związek konkubencki (por. Iwona Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej". Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.; wyrok NSA z 29 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1429/07, LEX nr 490168 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 28/11). Mając na względzie gwarantowaną przez art. 32 ust. 1 Konstytucji RP równość wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne celowym jest, aby z udzielanego przez Państwo wsparcia w zakresie "utrzymywania się" rodzin mogły korzystać tego samego rodzaju wspólnoty.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 4 ust. 1 i 2 uKDR poprzez błędną interpratację, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę przyznania Karty Dużej Rodziny, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W ponownym postępowaniu organ winien orzec stosując się do przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o Karcie Dużej Rodziny.