Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki R. w W. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na rzecz Spółki R. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

We wniosku z dnia [...] r. (doręczonym w dniu [...] r.) R. E. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo - akcyjna w W. zwróciła się do Nadleśnictwa Z. o udostępnienie zestawienia zawierającego imię, nazwisko, adres zamieszkania, dane sprzedanych nieruchomości, numery ksiąg wieczystych oraz cen za jakie zostały sprzedane w drodze przetargów organizowanych w ciągu ostatnich 5 lat na podstawie przepisów ustawy o lasach.

Pismem z dnia [...] r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Z. udostępnił żądane informacje w zakresie danych nieruchomości oraz cen za jakie zostały sprzedane. Natomiast decyzją z dnia [...] r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nazwisk oraz adresów zamieszkania nabywców nieruchomości. Nadleśniczy potwierdził, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak i dane dotyczące nieruchomości sprzedawanych w drodze przetargów przez jednostki organizacyjne lasów państwowych mieszczą się w definicji informacji publicznej. Jednak jego zdaniem udzielenie informacji dotyczącej imion, nazwisk oraz ich miejsc zamieszkania nabywców nieruchomości podlega ograniczeniu na odstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na ochronę ich prywatności. Nadleśniczy wskazał, że art. 47 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego. Prywatność obejmuje w szczególności ochronę danych osobowych osoby fizycznej. W tym zakresie konkretyzacje konstytucyjnej ochrony prywatności zawiera ustawa z dnia [...]. o ochronie danych osobowych, w rozumieniu której za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Do tej kategorii należą informacje dotyczące imienia, nazwiska i adresu zamieszkania. W świetle art.23 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą wyrazi na to zgodę, chyba, że chodzi o usunięcie jej danych, jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jest to konieczne dla realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą , jest jej strona, lub , gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą, jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego lub jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Organ zaznaczył, że ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skoro żadna ze wspomnianych wcześniej przesłanek nie ma miejsca, odmówiono udostępnienia informacji.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w L. decyzją z dnia [...] r. decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. utrzymał w mocy. Podzielając dotychczasowy pogląd, co do charakteru decyzji, także Dyrektor podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są między innymi przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego, o którym mowa w art. 47 i art. 51 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., K 17/05). Ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej wynika wprost z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. ( I OSK 2499/13 ) podkreślono, że prywatność osoby fizycznej jest pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka, podlegającą ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być, co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby ( wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 2499/13; wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 667/09; wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 1365/06). W konsekwencji należy, zdaniem Dyrektora, przyjąć, że w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, a ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że ustawowym ograniczeniem prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosownie do którego ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Dyrektora, skoro prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego, co z mocy ustawy będzie uznane za jawne (wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 1845/11).

W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie (np. wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 2499/13; wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 812/05). Informacje takie jak imię, nazwisko i adres zamieszkania niewątpliwie stanowią dane osobowe, pozwalają bowiem na zidentyfikowanie osoby fizycznej, tym samym udostępnienie ich zgodnie z wnioskiem stanowiłoby bezprawne przetwarzanie tych danych z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem Dyrektora w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] r. ( I CSK 190/12 ). Dotyczył on bowiem ujawnienia imion i nazwisk osób fizycznych (bez adresów zamieszkania) będących kontrahentami jednostki samorządu terytorialnego. C. przy tym o osoby, które zawarły umowy o dzieło lub umowy zlecenia finansowane ze środków publicznych. Wnioskodawca natomiast nie żąda ujawnienia danych osób fizycznych, które w ramach stosunków cywilnoprawnych uzyskały wynagrodzenie ze środków publicznych. Ponadto ratio legis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ochrona osób fizycznych współpracujących z podmiotami publicznymi przed ujawnianiem danych dotyczących ich prywatności innym jednostkom. Nie można więc racjonalnie twierdzić, że już sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym skutkuje dorozumianym wyrażeniem zgody na ujawnienie danych osobowych, bądź rodzi konieczność liczenia się z taką możliwością. Ostatecznie trudno dostrzec jakiekolwiek argumenty przemawiające za przyznaniem silniejszej ochrony obywatelskiemu prawu podmiotowemu do informacji publicznej, niż prawu do prywatności jednostki. Wręcz przeciwnie, w sytuacji konkurencji prawa do informacji publicznej jednej osoby z prawem do prywatności innej osoby, to pierwsze prawo ma pierwszeństwo tylko wtedy, gdy dotyczy informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną i tylko w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a ponadto - jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa do prywatności. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor nie zgodził się ze stanowiskiem, że o wyłączeniu ochrony prywatności osób fizycznych przesądza fakt udostępnienia przedmiotowych danych w Biuletynie Informacji Publicznej bezpośrednio po zakończeniu postępowania przetargowego. Z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych wynika zasada ograniczenia czasowego udostępniania danych osobowych w Biuletynie Informacji Publicznej. Zasada ta oznacza, że nawet jeżeli określone dane odpowiadają celowi, dla którego są zbierane, to nie powinny być przetwarzane, w tym udostępniane innym podmiotom ad finitum. Czasowym wyznacznikiem powinno być natomiast osiągnięcie celu przetwarzania (J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r., II SA/WA 2030/04; wystąpienie Generalnego Inspektora Danych Osobowych z dnia [...] r. DOLiS-035/42/ll/MM/63522).

Kierując się powyższymi dyrektywami należy stwierdzić, że funkcja jawności postępowania przetargowego została już zrealizowana, a nieograniczone w czasie pozbawienie nabywców ochrony danych osobowych naruszałoby zasadę proporcjonalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. E. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo - akcyjna w W. również zaznaczyła, że zarówno Nadleśniczy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych na podstawie ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej, jak i dane dotyczące nieruchomości sprzedawanych w drodze przetargów przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych niewątpliwie mieszczą się w definicji informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lub odnoszące się do tych podmiotów. Informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, czy też zasad przeprowadzania przetargu na pozbycie się nieruchomości stanowiących własność Gminy. Żądane informacje dotyczą dysponowania mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa, stanowią zatem informację publiczną.

Odnosząc się natomiast do kwestii ograniczenia dostępu do niej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, o czym stanowi art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca wskazała, że problem relacji prawa do prywatności i ochrony danych osobowych był analizowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z [...] r. (I CSK 190/12, lex nr 1286307). Sąd stwierdził wówczas, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są i wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. Zdaniem Sądu wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Jednak prawo do prywatności nie obejmuje informacji o imieniu i nazwisku osoby, która zawierała umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego lub Skarbem Państwa i korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych. Skoro więc nie obejmuje informacji o imieniu i nazwisku tej osoby, to tym bardziej nie obejmuje informacji o jej adresie zamieszkania oraz numerach ksiąg wieczystych nabytych nieruchomości. Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...]., ( I OSK 531/14, LEX nr 1658122 ), gdzie podał, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, wskazaną art. 5 ust. 2 ustawy.

Zdaniem skarżącej decyzja o sprzedaży nieruchomości dotyczyła nieruchomości należących do Skarbu Państwa, a więc mienia, którym dysponowanie powinno być transparentne. Ustawodawca w art. 38 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o lasach (Dz. U z 2014 poz. 1153 ) przyjął, iż sprzedaż lasów, gruntów i innych nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych następuje w drodze przetargu publicznego. W przypadku gdy dwukrotnie przeprowadzony przetarg zakończy się wynikiem negatywnym wówczas przedmiot sprzedaży można zbyć w drodze negocjacji cenowej. Sposób przeprowadzenia przetargu dokładnie określa Rozporządzanie Ministra Środowiska z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania przetargu publicznego oraz sposobu i warunków przeprowadzania negocjacji cenowej w przypadku sprzedaży lasów, gruntów i innych nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych (Dz. U. z 2007 r., nr 78, poz. 532). Przepisy rozporządzania przewidują m.in. po przeprowadzeniu przetargu sporządzenie protokołu, zawierającego imię, nazwisko i adres albo nazwę, siedzibę i adres osoby, której oferta została wybrana. Bez wątpienia dokumenty związane z przetargiem publicznym prowadzonym w trybie art. 38 ust. 4 ustawy o lasach stanowią informację publiczną. Nieudostępnienie ich uznać należy za naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacja, której udostępniania dochodzi skarżący, dotyczy sprawy publicznej, tj. danych podmiotów, które ze środków publicznych otrzymały bonifikatę na zakup przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca akcentowała, że konieczność zapewnienia jak najdalej idącej jawności dysponowania środkami publicznymi może wymagać poznania danych osobowych. Jednocześnie z punktu widzenia osoby fizycznej wąski zakres ujawnianych danych na jej temat nie jest na tyle sensytywny, aby mówić o ingerencji w jej życia prywatne, osobiste czy rodzinne, w stopniu pozwalającym zanegowanie celów przemawiających za jawnością (G.Sibiga: "Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego", Monitor Prawniczy 2013, nr [...]). Ujawnienie imion, nazwisk oraz adresów zamieszkania osób, które nabyły od Nadleśnictwa nieruchomości w trybie ustawy o lasach nie oznacza naruszenia ich prawa do prywatności w tym zakresie.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera uzasadnione podstawy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano konieczność szerokiego rozumieniu pojęcia informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...]. ( P 25/12 opubl. w ZU OTK nr [...], poz. 122 ) stwierdził, że zakres informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 ust.1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zbieżne z tym stanowisko zajmuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym uważa się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa ( np. wyroki NSA z: [...] r. I OSK 2118/11, [...] r., I OSK 2265/11 i [...] r. I OSK 155/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Stąd też w orzecznictwie dominuje stanowisko, zgodnie z którym skoro według art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. c) ustawy informację publiczną stanowi informacja o majątku publicznym, w tym o dysponowaniu nim, również umowy cywilnoprawne stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej ( tak w wyrokach z dnia [...]. I OSK 1741/13 i [...]. I OSK 903/12 opubl. w CBOSA) Co więcej, w wyroku z dnia [...]. ( I OSK 1314/14 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł w związku z tym, że ustawodawca na pierwszym miejscu stawia jawność, a wszelkie od niej wyjątki należy traktować jako odstępstwo od zasady i interpretować ściśle. W razie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść jawności, istnieje więc ogólna reguła interpretacyjna wskazująca na dominację zasady jawności jako zasady podstawowej.

Inną rzeczą jest natomiast, czy informacja może zostać udzielona z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, w tym przypadku z powodu prywatności osób fizycznych, nabywających nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, co stanowi podstawę sporu w niniejszej sprawie. Rację mają strony wskazując na szczególne znaczenie zasady ochrony prywatności, której zresztą nadano walor gwarancji konstytucyjnej wprost zapisanej w art. 47 Konstytucji RP nakazującej poszanowanie i ochronę prywatności przez władze publiczne oraz generalnie zakazującą ingerencji w tę strefę. Jak dużą wagę ma powyższe prawo w systemie konstytucyjnej ochrony praw i wolności wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r. ( K 41/02, OTK-A 2002/6/63K ), w którym podkreślono jego nienaruszalność nawet w ustawach ograniczających inne prawa, wydawanych w stanie wojennym i wyjątkowym. Oznacza to, że nawet tak wyjątkowe i ekstremalne warunki nie zezwalają na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności. Wspomnianych gwarancji dopełnia art. 51 Konstytucji RP wyrażający zasadę tzw. autonomii informacyjnej, które Trybunał Konstytucyjny uznał za konsekwencje ochrony przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Jak wskazywano w orzecznictwie, zachowanie przez człowieka godności wymaga poszanowania jego czysto osobistej sfery, w której nie jest narażony na konieczność " bycia z innymi" czy "dzielenia się z innymi", swoimi przeżyciami, czy doznaniami (zob. wyroki TK z: [...] r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr [...], poz. 132 i [...] r., sygn. K 54/07, OTK ZU nr [...], poz. 86). Jak zaznaczył Trybunał, autonomia informacyjna polegająca na samodzielnym decydowaniu o ujawnianiu innym podmiotom informacji dotyczących własnej osoby, a także na sprawowaniu kontroli nad tymi informacjami, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu innych osób stanowi istotny element składowy prawa do ochrony prywatności, (zob. wyroki TK z: [...] r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr [...], poz. 3; [...] r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr [...], poz. 83; [...] r., sygn. K 33/08, OTK ZU nr [...], poz. 116). Trybunał wskazał równocześnie, że art. 51 Konstytucji ustanawia szczególny środek ochrony tych samych wartości, które chronione są za pośrednictwem art. 47 Konstytucji (zob. wyrok TK z [...] r., sygn. SK 40/01, OTK ZU nr [...], poz. 81). Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia [...] r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej oraz miejsce zamieszkania również są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453, I OSK 1101/13).

W powołanym już wyroku z [...] r. ( K 41/02 ) Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak, że ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają jednak charakteru absolutnego, gdyż – jak się podkreśla – nadawane tym wartościom znaczenie musi jednocześnie uwzględniać prawa i wolności innych jednostek, czy też potrzeby wynikające z życia w zbiorowości ( por. także powołany już wyrok TK z dnia [...]. SK 40/01). Jako odstępstwo od prawa ochrony prywatności wskazuje się treść art. 61 ust.3 Konstytucji RP, według którego ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Podobnie postrzegany jest wspomniany już art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, traktowany jako uszczegóławiający treść wspomnianego przepisu Konstytucji ( wyrok TK z dnia [...]. K 17/05 OTK-A 2006/3/30 ). Stosownie do jego treści prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...]. ( III CK 442/02 LEX nr 1125280 ) podnosząc, że przy ocenie, czy nastąpiło wkroczenie w dziedzinę chronionego prawem życia prywatnego nie należy pojęcia tego absolutyzować, bowiem ze względu na stopień swojej ogólności wymaga ono wykładani przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności charakteryzujących daną sytuację. Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej.

Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Informacje dotyczące pracy danej osoby mogą się do takiej sfery zaliczać, ale to nie oznacza, że każda taka informacja stanowi wkroczenie w życie prywatne, naruszenie prywatności. Ocena zależeć będzie od całego kontekstu i okoliczności sprawy, a przede wszystkim od tego, jaka konkretnie informacja, i komu, została podana (ujawniona). W wyroku z dnia [...]. ( I PK 590/02 opubl. w Legalis ) Sąd Najwyższy stwierdził, że nazwisko (i imię) jest z natury rzeczy skierowanym na zewnątrz znakiem rozpoznawczym osoby fizycznej i wymienienie go (ujawnienie) przez inny podmiot w celu identyfikacji danej osoby nie może być zasadniczo uznane za bezprawne, o ile ze względu na okoliczności towarzyszące nie łączy się to z naruszeniem innego jej dobra, np. czci, godności osobistej lub prywatności. Trafne jest w związku z tym spostrzeżenie, że nazwisko i imię są dobrem osobistym człowieka, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itd.). Normalnym stanem rzeczy - zarówno w stosunkach prawnych, w których ujmowanie nazwiska jest standardowym wymogiem, jak i w innych stosunkach społecznych - jest podawanie nazwiska do wiadomości innych podmiotów. Warto też zwrócić uwagę, że w sprawach związanych z nazwiskiem stosowanie przepisów o ochronie dóbr osobistych najczęściej nie dotyczy samego nazwiska, lecz innych dóbr, np. godności, czci, kultu osoby zmarłej, które mogą być naruszone wskutek określonego użycia albo ujawnienia lub nieujawnienia nazwiska. Do tej oceny Sąd Najwyższy nawiązał w wyroku z dnia [...]. (I CSK 190/12 opubl. w LEX 1283743 ), gdzie wskazał, że z uwagi na wzajemne relacje i oddziaływanie ochrony prawa do prywatności i reżimu ochrony danych osobowych, które są niezależne, trudno jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej prawo do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. Zdaniem sądu osoby fizyczne zawierające umowy z podmiotem publicznym muszą liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze, niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. W ocenie Sądu trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 ? art. 61 ust. 3 Konstytucji). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd ten podzielany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA z dnia [...]. I OSK 1530/14 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA, w którym zawarto trafne spostrzeżenie, że pozostają one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych ).

Nie ma żadnych powodów, dla których powyższe stanowisko nie miałoby mieć zastosowania również do umów zawieranych z podmiotami, dysponującymi nieruchomościami Skarbu Państwa jakimi są Nadleśniczy i Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych. Wbrew przekonaniu organu osoby fizycznej, czy przedsiębiorcy, zawierając umowy z organami władzy publicznej muszą liczyć się z uznaniem umów za informację publiczną, zatem dane umieszczone w tych umowach, również w zakresie nazwisk, imion i miejsca zamieszkania, mogą podlegać udostępnieniu.

Bez względu na dopuszczalność ingerencji w prywatność osób fizycznych Trybunał Konstytucyjny zdecydowanie wskazuje na konieczność uwzględnienia jej ochrony jako dobra konstytucyjnie chronionego i zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji. Obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, może być zatem dokonany tylko w ustawie i tylko w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zasada ta wymaga, aby wkroczenie musi być "niezbędne" ("konieczne") dla osiągnięcia wskazanych w art. 31 ust. 3 celów, które jedynie są władne uzasadnić naruszenie praw i wolności jednostki oraz być środkiem najmniej dotkliwym dla osoby, której wolność lub prawo doznaje ograniczenia. Przy ocenie, czy zakaz nadmiernej ingerencji został naruszony tzn., czy ingerencja była wyrazem konieczności i została przeprowadzona tylko w koniecznym wymiarze, uwzględnić należy specyfikę poszczególnych praw i wolności. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...]. ( K 32/04 OTK-A 2005/11/132 ) nie dochowanie zasady proporcjonalności wyznaczającej miarę zakresu i procedury ingerencji przy pozostających w dyspozycji władz publicznych środkach pozwalających na daleką ingerencję w prawo do prywatności zdolne jest do przekreślenia istoty prawa do prywatności. To zaś z uwagi na immanentny związek między prywatnością i godnością mogłoby zagrozić godności jednostki, wręcz pozbawiając jej wspomnianej wyżej autonomii informacyjnej polegającej na ochronie każdej informacji osobowej i przyznaniu podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę żądanie ujawnienia nazwisk, imion i adresów osób nabywających nieruchomości Skarb Państwa mieści się w granicach niezbędności, pozostając w zgodzie z regułą jawności życia publicznego. Bez wątpienia zapewniona zostaje w ten sposób kontrola nad przejrzystością działań organów władzy publicznej pod kątem zgodności tych działań z prawem. Ponadto stworzone zostają warunki niezbędne nie tylko dla potencjalnego aktywnego włączenia się obywateli w bieg spraw publicznych (współudział w podejmowaniu decyzji), ale także na pośrednie oddziaływanie na te sprawy (wywieranie presji czy formułowanie oczekiwań wobec podmiotów, których kompetencjom podlega podejmowanie rozstrzygnięć ) oraz kontrola ich działań.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. DZ. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zmianami ).