Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego W. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz Gminy K. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 98 "a" ust. 1, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz uchwały Nr LV/822/2006 Rady Miejskiej

w Kozienicach z dnia 26 października 2006 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2006 r. Nr 254, poz. 9099; zwanej dalej "uchwałą RM"), orzekł o ustaleniu W. L. (dalej: "skarżący", "strona") opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej

w K., oznaczonej w katastrze nieruchomości nr [...], w wyniku podziału na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzją ostateczną

z dnia [...] września 2012 r., znak [...], działając na wniosek skarżącego - właściciela działki [...], Burmistrz zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na

7 działek o ww. numerach. Podział ten jest zgodny z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Osiedla "Stara Wieś" w Kozienicach, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Kozienicach Nr XDC/335/2004 z dnia 25 marca 2004 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 115, poz. 2827). Wydzielone działki o numerach: [...], [...] oraz [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działki nr [...] i nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem UD -projektowane ulice dojazdowe, działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem UZ - projektowana ulica zbiorcza, natomiast działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem ZU - tereny zieleni urządzonej.

Zgodnie z uchwałą RM z dnia [...] października 2006 r., obowiązującą w dniu,

w którym decyzja zatwierdzająca podział ww. nieruchomości stała się ostateczna

([...] października 2012 r.), Burmistrz jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej

w wysokości 15 % wzrostu wartości nieruchomości. Według operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. K. w dniu [...] grudnia 2012 r., wartość nieruchomości przed podziałem została określona na kwotę [...] zł,

a po podziale na [...] zł. Podział spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości

o [...] zł, z czego 15 %, stosownie do ww. uchwały, stanowi kwotę [...] zł.

Zgodnie z art. 98 "a" ust. 3 u.g.n., do określenia wartości nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale biegła pomniejszyła powierzchnię tych nieruchomości o działki przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi gminne

i drogę krajową (działki o numerach: [...], [...] i [...]), które z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej stały się z mocy prawa własnością odpowiednio Gminy K. i Skarbu Państwa.

Zdaniem organu I instancji, rzeczoznawca prawidłowo ustaliła w przedmiotowym operacie daty istotne dla określenia wartości nieruchomości: stan nieruchomości przed podziałem na dzień [...] września 2012 r. (data wydania decyzji podziałowej), stan nieruchomości po podziale na dzień [...] października 2012 r. (data uprawomocnienia się decyzji podziałowej), poziom cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego,

tj. [...] grudnia 2012 r. Ponadto dokonała prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Podstawą analizy rynku nieruchomości były dane o transakcjach kupna - sprzedaży prawa własności nieruchomości, uzyskane z aktów notarialnych. Z uwagi na położenie wycenianej nieruchomości w strefie peryferyjnej K., dla których brak transakcji gruntami podobnymi do nieruchomości wycenianej, biegła poszerzyła analizowany rynek o transakcje działkami z terenu gminy K., z sąsiednich miejscowości. Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem określiła przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, natomiast wartość rynkową nieruchomości po podziale określiła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W wycenie biegła uwzględniła wszystkie pozytywne i negatywne cechy rynkowe nieruchomości, mające wpływ na jej wartość. Uwzględniła zarówno brak uzbrojenia działki w media, jak i obciążenie działek prawem przechodu i przejazdu, cechę "dostępność komunikacyjna" oceniła jako "złą". Wartość rynkowa nieruchomości określona została przy zastosowaniu współczynników korygujących, uwzględniających różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi. Wartość nieruchomości rzeczoznawca określiła zgodnie z jej cechami rynkowymi

i wskazała, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. biegła ustosunkowała się do zastrzeżeń skarżącego wobec operatu szacunkowego, podtrzymując w całości swoje stanowisko odnośnie prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazała, że w wycenie uwzględniła położenie nieruchomości na peryferiach K., a do wyceny nieruchomości wybrała transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do wycenianej. Stan uzbrojenia nieruchomości w media przyjęła zgodnie ze stanem faktycznym, tj. brak uzbrojenia na nieruchomości, ale media w pobliżu (w ul. K.). Dostęp nieruchomości do drogi publicznej został zapewniony przez działkę nr [...] i przez ustanowienie na wydzielonych działkach prawa przejazdu.

W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy organ I instancji stwierdził, iż sporządzony operat szacunkowy wskazał wzrost wartości nieruchomości tylko z tytułu podziału

i wykonany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Nie budzi więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym.

W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika podał, iż wartość nieruchomości przed i po podziale została określona błędnie, a operat szacunkowy sporządzony został nieprawidłowo z następujących przyczyn:

- rzeczoznawca nie wskazała, jakie "inne przepisy posiadające moc prawną

w chwili sporządzania operatu" zastosowała, co uniemożliwia stronie kontrolę operatu pod względem formalnym i materialnoprawnym;

- do wyceny nieruchomości zastosowała dwie metody: metodę porównywania parami - w wycenie nieruchomości przed podziałem i metodę korygowania ceny średniej - w wycenie nieruchomości po podziale, zamiast jednej tej samej metody w ramach podejścia porównawczego, co może mieć wpływ na określenie wartości nieruchomości (przy zastosowaniu różnych parametrów i elementów różnicujących);

- do wyceny nieruchomości wybrano transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi w J., J. i A. ze względu na brak transakcji gruntami w strefie peryferyjnej K., natomiast skoro brak było transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, to wątpliwości budzą zastosowane metody wyceny;

- skoro operat sporządzony został w dniu [...] grudnia 2012 r. i na tę datę określono również wartość nieruchomości, to transakcje, które miały miejsce od kwietnia do grudnia 2010 r. w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia (por. "Nota Interpretacyjna Nr 1. NI 1. Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości"), czego zabrakło

w przedmiotowym operacie;

- biegła po podziale określiła wyłącznie stan działek o numerach: [...] (dwa razy), [...] i [...], natomiast nie został określony stan działki nr [...];

- przy ewentualnych przyszłych transakcjach poszczególnymi działkami po podziale ich wartość ulegnie zmniejszeniu, a nie zwiększeniu, jak błędnie ustaliła rzeczoznawca, z uwagi na brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (przez drogę gruntową nr [...]), obciążenie prawem przechodu i przejazdu, brak bezpośredniego dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej, które są zlokalizowane w ulicy K.; szczególnie jest to widoczne przy działce nr [...], która ma kształt trójkąta, przeznaczona jest pod zieleń, bez możliwości rozwojowych, położona przy projektowanej drodze i w pobliżu torowiska, z dala od urządzeń infrastruktury technicznej, niemożliwa do sprzedaży, a rzeczoznawca majątkowy określiła położenie tej działki jako "dobre";

- do działek wydzielonych rzeczoznawca zastosowała cechę dostępności komunikacyjnej jako "dobrą", chociaż trzeba dojechać do nich drogą gruntową, natomiast porównując inne działki wskazała, że dostępność działki, do której trzeba dojechać tylko drogami gruntowymi jest "zła", a za "dobrą" dostępność komunikacyjną uznała dojazd do nieruchomości drogami o nawierzchni utwardzonej;

- położenie na rynku każdej działki po podziale określono jako "dobre", pomimo że znajduje się w strefie peryferyjnej K., gdy tymczasem w odniesieniu do nieruchomości po podziale biegła określiła cechę położenia nieruchomości w strefie peryferyjnej jako "dostateczną";

- nietrafna jest ocena biegłej, że media, tj. energia elektryczna, wodociąg, kanalizacja i gaz, znajdują się w pobliżu działek powstałych po podziale, zwłaszcza gdy pojęcie "w pobliżu" odniesie się do działek nr [...], czy nr [...];

- określenie stanu działek jako "dobre" jest wątpliwe, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę stan innych działek, o których mowa w operacie szacunkowym, np. działkę gruntu o powierzchni [...] m², położoną w J., o dojeździe drogami gruntowymi

i "złą" dostępnością komunikacyjną, częściowym uzbrojeniem terenu w sieci infrastruktury technicznej i komunalnej wyceniono w sierpniu 2010 r. na kwotę [...] zł./m2, a przy znacznie niższych parametrach (w ogóle brak uzbrojenia terenu, przy niektórych działkach z dala od urządzeń infrastruktury technicznej, przy złym dojeździe, przy słabym położeniu i obniżonych możliwościach rozwoju, zwłaszcza działka nr [...]) działki powstałe po podziale zostały wyszacowane na kwoty: [...] zł/ m2 (nr [...]),[...] zł/ m2 (nr [...] i nr [...]) oraz [...] zł/ m2(nr [...]);

- wbrew twierdzeniom organu I instancji, przy wycenie nieruchomości po podziale nie wzięto pod uwagę braku uzbrojenia działek w media (energię elektryczną, wodociąg, kanalizację i gaz), obciążenia działek prawem przechodu i przejazdu, złej dostępności komunikacyjnej, braku możliwości rozwojowych działki nr [...], zwiększenia kosztów przy doprowadzeniu mediów;

- transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi w J., J. i A., które zostały wybrane do wyceny nieruchomości po podziale, nie są nieruchomościami podobnymi i nie mogą być uwzględniane w oparciu o metodę porównawczą, ponieważ ceny transakcyjne za te nieruchomości odnoszą się do nieruchomości o innym stanie (lepszym), niż nieruchomości po podziale. Transakcje porównawcze dotyczą nieruchomości mieszkaniowych i usługowych, o pełnym lub częściowym uzbrojeniu (odmiennie niż działki po podziale), nie zostały przeznaczone jako tereny zielone, nie wiadomo czy zostały obciążone prawem przechodu i przejazdu, nie mogą tym samym stanowić adekwatnego miernika dla wyceny wartości nieruchomości po podziale;

- wartość działki nr [...] o powierzchni [...] m2 niewłaściwie określono na kwotę [...] zł/ m2 (działka oznaczona jako teren zielony, obciążona prawem przechodu i przejazdu, bez uzbrojenia, z dala od urządzeń infrastruktury technicznej,

w pobliżu torowiska, bez możliwości rozwojowych, o złej dostępności komunikacyjnej), podczas gdy wartość jakiejkolwiek nieruchomości zabudowanej, mieszkaniowej

i usługowej o pełnym lub częściowym uzbrojeniu w gminie K. jest wyższa niż [...] zł/ m2.

W konkluzji skarżący podniósł, że prawidłowa ocena stanu nieruchomości powinna doprowadzić organ do wniosku, że w rzeczywistości po podziale powstały działki o znacznie mniejszej wartości, aniżeli przed podziałem, co czyni bezzasadnym ustalenie opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Analizując operat szacunkowy stwierdził, że wnioski wynikające z tego dokumentu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają, iż wartość przedmiotowej działki po podziale wzrosła. Operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom i spełnia warunki określone w przepisach ustawy. Mając za podstawę opinię o wzroście wartości nieruchomości, organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką.

Złożone przez skarżącego uwagi do przedstawionego operatu szacunkowego zostały przez rzeczoznawcę rozpatrzone poprzez udzielenie odpowiedzi w pismach

z dnia: [...] marca 2013 r. i [...] czerwca 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, kwestionujących prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, Kolegium stwierdziło ich bezpodstawność

i w tym zakresie powołało się na odpowiedź rzeczoznawcy zawartą w piśmie z dnia

[...] czerwca 2013 r. Biegła wyjaśniła, że w operacie dokonane zostały dwie wyceny: jedna dotycząca wartości nieruchomości przed podziałem, dokonana w podejściu porównawczym metodą porównywania parami oraz druga dotycząca działek po podziale w tym samym podejściu, ale metodą korygowania ceny średniej. Obie zastosowane metody wyceny są obowiązujące i opisane w rozporządzeniu. Podała, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwej metody wyceny dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając między innymi dostępne dane o nieruchomościach podobnych. W obu metodach uzyskuje się wartość rynkową nieruchomości.

Kryteria nieruchomości podobnych określone zostały w art. 4 pkt 16 u.g.n. Nieruchomości położone w J., J. i A. spełniają te kryteria z uwagi na: 1) położenie - sąsiadują z nieruchomością wycenianą; 2) stan prawny – ten sam, własność; 3) przeznaczenie - identyczne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 4) sposób korzystania - ten sam, działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 5) inne cechy, np. podobne powierzchnie nieruchomości, położenie. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśniła, że stosownie do § 26 rozporządzenia, w przypadku braku transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym, a nawet na zagranicznym rynku nieruchomości.

W wycenie nie były brane pod uwagę transakcje dokonywane w kwietniu 2010 r. Znajdują się one wprawdzie na stronie [...] operatu w tabeli jako nieruchomości odnotowane na terenie gminy K., ale stanowią efekt badania rynku. Biegła wyjaśniła także, że wyceny dokonano w oparciu o transakcje nieruchomościami zamieszczonymi w tabeli na str. [...] operatu - "wybrane transakcje porównawcze". Daty tych transakcji rozpoczynają się od sierpnia 2010 r. i nieznacznie przekraczają dwuletni okres poprzedzający wycenę, jednak z uwagi na wykazaną na str. [...] operatu stabilność cen średnich nieruchomości gruntowych w latach: 2012, 2011 i 2010 są do przyjęcia. Ponadto daty stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalone zostały

w operacie zgodnie z rozporządzeniem. Przed podziałem - na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutu dwukrotnego opisania działki nr [...] rzeczoznawca wyjaśniła, że na stronie [...] operatu wystąpił błąd pisarski w numerze działki nr [...]. Działki po podziale zostały najpierw wyszczególnione z podaniem ich numerów

i powierzchni, a następnie po kolei opisywane. Do wydzielonych działek od ul. K. prowadzi gruntowa droga wewnętrzna nr [...], w której skarżący ma udział w 1/3. Dostępność komunikacyjna poszczególnych działek po podziale zapewniona jest na zasadzie prawa przechodu i przejazdu pasem gruntu o szerokości 5 m. W ul. K. zlokalizowane jest pełne uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej, komunalnej. Nie można więc powiedzieć, że działki nie mają dostępu do uzbrojenia. Dostęp ten jest mniej lub więcej utrudniony, w zależności od odległości działki od ul. K. Fakt ten został w wycenie uwzględniony. Zmniejszona została ich wartość w stosunku do wartości działek z pełnym lub z częściowym uzbrojeniem. W zależności od przyjętego w wycenie obszaru rynku, można ocenić położenie poszczególnych działek.

W przedmiotowej wycenie obszarem rynku jest cała gmina K. Położenie

w mieście K., nawet w strefie peryferyjnej, jest lepsze, niż położenie na terenie wsi. Ponadto w operacie szacunkowym dostępność komunikacyjna wszystkich działek, zarówno przed, jak i po podziale, drogami o nawierzchni gruntowej określona została jako "zła". Wzrost wartości nieruchomości nastąpił wyłącznie z tytułu podziału i nie wystąpiły żadne inne okoliczności mające wpływ na ten wzrost. Biegła wyjaśniła nadto, że w przedmiotowym operacie szacunkowym wartości poszczególnych nieruchomości zostały obniżone z tytułu: obciążenia działek prawem przechodu i przejazdu, braku uzbrojenia na nieruchomości (pełne uzbrojenie w ul. K.), złego dojazdu (drogi gruntowe) i przeznaczenia nieruchomości pod zieleń.

Oceniając operat szacunkowy, uzupełniony ww. wyjaśnieniami rzeczoznawcy, organ odwoławczy uznał, że stanowi on wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Natomiast skarżący, kwestionując ustalenia operatu szacunkowego, powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który inaczej (odmiennie) określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, lub na poparcie swoich zarzutów przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie żądać przeprowadzenia tego dowodu przez Kolegium. W prowadzonym postępowaniu skarżący nie przedstawił takiego operatu, jak również nie wystąpił do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Samo twierdzenie skarżącego, że w jego ocenie wykonany operat szacunkowy jest wadliwy, nie może być uznane za wystarczające.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, składającej się z operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz pisemnych wyjaśnień z dnia [...] czerwca 2013 r., polegającej na uznaniu go za wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, podczas gdy wnioski w nim zawarte nie są logiczne, a organ odwoławczy zbagatelizował liczne uchybienia biegłego, wynikające z operatu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 "a" ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy strona sygnalizowała liczne, istotne wątpliwości co do prawidłowości opinii sporządzonej przez powołanego w sprawie biegłego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

3. art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji. Skarżący uznał, iż oczekiwanie przez organ dostarczenia mu jako dowodu na okoliczności wymagające wiadomości specjalnych operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżącego, wskazuje na niezrozumienie przez ten organ instytucji opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.);

4. art. 7 k.p.a. poprzez ukierunkowanie toku postępowania na poszukiwanie okoliczności i dowodów wskazujących jedynie na wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem słusznego interesu strony;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji

w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Burmistrza w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego) i oceny dowodu z opinii biegłego stanowiącej operat szacunkowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że stanowiący podstawę orzeczenia w sprawie operat szacunkowy jest nieobiektywny, co deprecjonuje wartość opinii biegłej i pozbawia go wiarygodności. Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca nie wzięła pod uwagę przyczyn wniosku właściciela

o podział nieruchomości, co miało wpływ na wynik wyceny. Przyjmując jako aksjomat twierdzenie o wzroście wartości szacowanej nieruchomości, biegła pominęła fakt, że nieruchomość podlegała wywłaszczeniu pod drogi. Chcąc w takiej sytuacji zachować prawo własności do części nieruchomości, skarżący zdecydował się dokonać jej podziału, godząc się przy tym na zmniejszenie jej wartości w konsekwencji powstania takich działek, jak działka ewidencyjna nr [...] w kształcie trójkąta znajdującego się pomiędzy drogami o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem pod tereny zielone. Błędy popełnione przy sporządzaniu operatu również wpłynęły na wadliwą wycenę nieruchomości. W szczególności istotne jest uwzględnienie w tabeli wybranych transakcji porównawczych transakcji przekraczających dwuletni okres poprzedzający datę dokonywania wyceny. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, że w ocenie biegłego było to przekroczenie "nieznaczne". Konsekwencją tej wady było bowiem dokonanie wyceny m.in. w oparciu o cztery (spośród ogólnej liczby 14) transakcje porównawcze, które nie powinny zostać wzięte pod uwagę, a wśród których była transakcja

o najwyższej cenie za 1 m2.

Ponadto biegła ewidentnie nie zrozumiała zarzutów odwołania w zakresie niewłaściwej (zawyżonej) oceny dostępności komunikacyjnej poszczególnych działek. Jak wynika z projektu podziału działki nr [...], dostęp do drogi publicznej powstałych po podziale działek: [...], [...], [...], [...], [...] możliwy jest tylko przez wydzielone z tych działek pasy o szerokości 5 m obciążone prawem przejazdu. Oznacza to, że korzystanie z całej powierzchni tych działek zostało na skutek podziału ograniczone, a ich rzeczywista powierzchnia użytkowa jest mniejsza na całej długości

o 5 m. Jednocześnie pas działek na tej długości i szerokości nie jest w żaden sposób przygotowany pod drogę, nie jest nawet odpowiednio utwardzony.

W operacie szacunkowym zawyżono także ocenę dostępu do infrastruktury dla działek o numerach: [...], [...], [...] i [...], gdyż wszelkie urządzenia tej infrastruktury znajdują się wyłącznie w pobliżu działki nr [...]. Dostęp pozostałych działek do w/w urządzeń możliwy jest tylko przez działkę nr [...] oraz każdą kolejną działkę, skutkiem czego zamierzając sprzedać działkę [...], cenę sprzedaży skarżący będzie musiał ustalić na poziomie uwzględniającym konieczność podłączenia jej do urządzeń infrastruktury przez trzy inne działki, które mogą mieć różnych właścicieli.

Wątpliwości budzi ponadto zastosowanie do każdej z wycen nieruchomości (przed i po podziale) innej metody, co mogło mieć istotny wpływ na ustalenie ceny rynkowej nieruchomości. Obie metody, choć obowiązujące, mogą prowadzić do uzyskania odmiennych rezultatów, przez co nie można mieć pewności co do zmiany ceny nieruchomości po podziale.

Powyższe uchybienia w sporządzaniu operatu szacunkowego i brak obiektywizmu biegłej przy jego sporządzaniu jednoznacznie wskazują, iż dowodu tego nie można ocenić jako wiarygodny, mogący stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Jednocześnie właśnie ta wadliwa ocena opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego zaważyła na treści decyzji Kolegium. Niewyjaśnienie wątpliwości oraz zaniechanie sprostowania wytkniętych nieprawidłowości, w tym w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, skutkuje uznaniem, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do zebrania materiału dowodowego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych oraz

w konsekwencji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Za nieprawidłowe i pozostające w sprzeczności z treścią art. 84 k.p.a. skarżący uznał stanowisko organu, iż w sytuacji, gdy strona nie zgadza się ze złożonym

w sprawie operatem szacunkowym winna przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który uwzględniając przepisy prawa, inaczej (odmiennie) określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału lub na poparcie swoich zarzutów przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie żądać przeprowadzenia tego dowodu przez Kolegium. Wywiódł w tym zakresie, iż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., obowiązkiem organu jest wnikliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie wszelkich możliwych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Realizacja powołanych przepisów wymaga, aby w braku aktywności strony organ przeprowadzał wszelkie dowody

z urzędu. Organ nie może się zatem skutecznie powoływać na bierną postawę strony

w postępowaniu administracyjnym i obciążać jej skutkami takiej postawy. Ponadto art. 84 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych organ zwraca się do biegłego o wydanie opinii. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że dowodami z opinii biegłego są tylko takie opinie, które zostały sporządzone przez osoby powołane przez organ w charakterze biegłych. Wszelkie pozostałe opinie, choćby sporządzone przez osoby dysponujące wiadomościami specjalnymi, ale poza postępowaniem (nie na zlecenie organu), stanowią jedynie dokumenty prywatne, zawierające oświadczenie wiedzy osoby pod takim dokumentem podpisanej. Dowody

z opinii biegłych nie mogą być jednak zastępowane dokumentami prywatnymi.

Ponieważ jednym z powodów, dla których Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji było niewykazanie przez skarżącego wadliwości operatu szacunkowego poprzez przedstawienie kontroperatu szacunkowego lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wskazane uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skarżący wywiódł następnie, że złożony operat nie jest obiektywny, budzi poważne wątpliwości co do bezstronności organu i stanowi świadectwo poszukiwania okoliczności potwierdzających określony z góry założony stan faktyczny, którym ma być wzrost wartości nieruchomości po podziale i w związku z tym podziałem. Jest to zatem działanie stojące w oczywistej sprzeczności ze słusznym interesem strony, podlegającym ochronie na podstawie art. 7 k.p.a., co miało istotny wpływ na przebieg postępowania dowodowego, powodując zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego, a przez to wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Konsekwencją ww. uchybień organu odwoławczego jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Kolegium zobowiązane było do uchylenia decyzji Burmistrza w całości, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów o opinię innego biegłego wydania orzeczenia co do istoty sprawy albo uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi, kwestionujących prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, Kolegium podniosło, iż samo twierdzenie skarżącego, że w jego ocenie wykonany operat szacunkowy jest wadliwy, nie może być uznane za wystarczające. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/10 i Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt 1 OSK 1930/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 "a" u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie w dacie [...] października 2012 r. (kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna) obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale.

Z całości regulacji wskazanego wyżej przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1/ nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela,

2/ ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

3/ nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 "a" u.g.n.),

4/ w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Poza sporem jest, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz zatwierdził na wniosek skarżącego podział nieruchomości położonej w K. o numerze [...] o powierzchni [...] ha pod warunkiem zapewnienia nowo wydzielonym działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej do czasu urządzenia nowych dróg dojazdowych poprzez ustanowienie na tych działkach prawa przejazdu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2012 r., a więc do dnia [...] października 2015 r. organy administracji publicznej są uprawnione rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ

3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 "a" ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 5/09, publ. cbois).

W kontrolowanej sprawie zatem organy administracji wydały decyzję ostateczną

w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w ustawowym terminie.

Bezsporne jest również, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała RM z dnia [...] października 2006 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.

Zasadniczą więc kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącemu opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się

w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15).

Organy obu instancji zobowiązane były do wzięcia pod uwagę okoliczności, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości (por. wyrok NSA

z dnia 30 marca 2007 r., I OSK 729/06, publ. cbois).

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.). Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek niejasności i wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia, np. może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10, publ. cbois, wyrok NSA

z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, Lex nr 1120654).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że samo twierdzenie strony, że operat jest wadliwy nie może być uznane za wystarczające. Takie też stanowisko funkcjonuje w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771). Jednak skarżący, działający w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze nie poprzestał tylko na gołosłownym kwestionowaniu operatu, ale przedstawił konkretne zarzuty wobec jego treści i wniosków, które wymagały od organu dogłębnej analizy tegoż operatu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że ocena operatu szacunkowego przez organy była pobieżna, nie dość dokładnie przeanalizowano zarzuty skarżącego, a bezkrytycznie oparto się na wyjaśnieniach biegłej, zawartych w pismach z dnia [...] marca 2013 r.

i [...] czerwca 2013 r. Jednak nie wszystkie zarzuty skarżącego są zasadne.

Odnosząc się do zarzutu, że przedmiotowy operat jest nieobiektywny, bowiem biegła przyjęła jako aksjomat twierdzenie o wzroście wartości szacowanej nieruchomości i nie wzięła pod uwagę przyczyn jej podziału na wniosek właściciela (nieruchomość podlegała wywłaszczeniu pod drogi), co miało wpływ na wynik wyceny, Sąd uznał go za niezasadny. Z operatu szacunkowego jasno wynika, że do określenia wartości nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale powierzchnia nieruchomości została pomniejszona o działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, co jest zgodne z art. 98 "a’" ust. 3 u.g.n. Jeśli postępowanie administracyjne

w przedmiocie podziału nieruchomości nr [...], w związku z wydzieleniem działek pod drogi publiczne, zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostałoby wszczęte z urzędu, to skarżący nie uzyskałby przy okazji tego podziału 3 wydzielonych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (nr [...], [...] i [...]). Zdaniem Sądu, w obliczu konieczności odjęcia skarżącemu własności części nieruchomości nr [...] w związku z przeznaczeniem na drogi publiczne (za co uzyskał odszkodowanie), decyzja podziału tej nieruchomości na wniosek skarżącego była dla niego bardziej korzystna i nie może być podstawą do wnioskowania, że tym samym godził się na zmniejszenie wartości nieruchomości, choćby poprzez powstanie działki nr [...] pod tereny zielone.

Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane

o cenach, dochodach oraz cechach nieruchomości podobnych. Przepis ten nie oznacza jednak, że rzeczoznawca może działać dowolnie, tj. bez uzasadnienia przyjętego przez siebie stanowiska; powinien on uzasadnić dlaczego przyjął za właściwe zastosowanie określonego podejścia oraz metod (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r., II SA/Kr 67/13, Lex nr 1305689).

W przedmiotowej sprawie biegła w operacie szacunkowym zastosowała podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem, zastosowała metodę porównywania parami, przy której porównuje się nieruchomość, będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Natomiast wycenę nieruchomości po podziale sporządziła metodą korygowania ceny średniej, przy której do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, a wartość nieruchomości szacowanej określa się przez korektę ceny średniej nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Odnosząc się do wątpliwości skarżącego co do zasadności zastosowania przez biegłą dwóch metod szacowania, do każdej z wycen innej, Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie zabrania takiego działania, jeśli tylko brak wystarczającej liczby transakcji i rzeczoznawca uzasadni takie działanie. Obie metody są obowiązujące

i w obu uzyskuje się wartość rynkową nieruchomości. Rozporządzenie nie zakłada tylko możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Gd 857/11, Lex nr 1128962). Sąd podziela stanowisko organu, że biegła w przedmiotowej sprawie dokonała dwóch wycen: wartości działki przed podziałem

i wartości działek po podziale, stosując do każdej wyceny inną metodę szacunku, co uzasadniła ilością informacji o cenach transakcyjnych. Taki sposób szacowania,

w ocenie Sądu, jest dopuszczalny, a skarżący, stawiając zarzut w tym zakresie, nie przedstawił argumentów na możliwość istotnego wpływu zastosowania dwóch metod szacowania na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

W przedmiotowej sprawie biegła wskazała, że w okresie analizy w latach 2010-2012 na terenie gminy K. transakcji nieruchomościami o dużych powierzchniach (od [...] m² do [...] m²) było niewiele, zaledwie kilka, natomiast brak jest transakcji gruntami w strefie peryferyjnej K. o średnich powierzchniach. Stąd była konieczność poszerzenia rynku o transakcje nieruchomościami położonymi w sąsiednich miejscowościach: w J., J. i A., uznając je za nieruchomości podobne do wycenianych z uwagi na lokalizację. Zdaniem Sądu, rzeczoznawca w doborze nieruchomości podobnych nie wykroczyła poza rynek lokalny, przez który w świetle orzecznictwa sądowego należy rozumieć obszar gminy lub powiatu (wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. I OSK 701/11, Lex nr 1264911). Organy obu instancji, powołując art. 4 pkt 16 u.g.n., wskazały, że nieruchomości położone w J., J. i A. spełniają kryteria nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia

i sposobu korzystania.

Zastrzeżenia Sądu budzi jednak przyjęcie przez biegłą do porównań transakcji nieruchomości podobnych mających miejsce więcej niż 2 lata od dnia wyceny, tj. sporządzenia operatu szacunkowego ([...] grudnia 2012 r.). Obliczając wartość nieruchomości przed podziałem biegła do porównań wybrała 2 nieruchomości (spośród 10, wskazanych w tabeli nr 1 na stronie [...] operatu), dokonane w sierpniu

i listopadzie 2010 r. Natomiast dokonując obliczenia wartości nieruchomości po podziale do porównań wybrała 2 nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej, obie z sierpnia i września 2010 r. Tymczasem wskazać należy, że zgodnie z zasadami szacowania zawartymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny, które to zostały przez biegłą wskazane na stronie [...] operatu jako podstawa prawna, do porównań wybiera się nieruchomości najbardziej podobne ze zbioru transakcji, które powinny zawierać się w okresie 2 lat poprzedzających moment wyceny. Niezrozumiałe dla Sądu jest tłumaczenie biegłej w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., że Nota Interpretacyjna Nr 1 dotycząca podejścia porównawczego i zawarta w ww. Zasadach Wyceny nie jest obowiązującym prawem, bo nie została uzgodniona przez ministerstwo, jeśli sama na tę Notę powołuje się w operacie na stronie [...]. W tym zakresie biegła jest niekonsekwentna i w ocenie Sądu nielogicznie wytłumaczyła dobór transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2011 r. II SA/Gl, Lex nr 1152556). Niezrozumiałym jest więc przyjęcie do porównań nieruchomości, które w ocenie biegłej "nieznacznie" przekroczyły dwuletni okres, jeśli znane były transakcje z okresu najbardziej zbliżonego do [...] grudnia 2012 r.

Do szacunku nieruchomości przed podziałem biegła wybrała spośród 10 transakcji nieruchomościami porównawczymi (tabela nr 1 strona [...] operatu) trzy nieruchomości, znajdujące się pod pozycją: 2, 4 i 9. Na podstawie tych trzech działek dokonała analizy porównawczej z wycenianą nieruchomością przed podziałem, jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego akurat te trzy działki z dziesięciu wzięła pod uwagę. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich przyczyn do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne uzasadnienie w sporządzanym operacie,

a następnie ocenione przez organy administracji.

Do szacunku działek po podziale biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, w której – jak już wyżej wskazano - do porównań przyjmuje się kilkanaście nieruchomości podobnych, a więc co najmniej 11.

Z przedmiotowego operatu wynika, że biegła wybrała w tym celu 14 transakcji porównawczych (strona [...]-[...] operatu), jednak wśród nich są takie, które przekraczają 2-letni okres poprzedzający datę wyceny (pod pozycją: 1,2,3,4 i 5), w tym transakcja pod pozycją 3, którą biegła przyjęła do porównań jako nieruchomość o cenie maksymalnej. Biegła w tym wypadku również nie wyjaśniła, dlaczego wybrała akurat takie nieruchomości spośród 46, jakie odnotowała na terenie gminy K[...] na skutek badania rynku. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazała tylko, że transakcje, które nieznacznie przekraczają 2-letni okres poprzedzający wycenę są do przyjęcia z uwagi na stabilność cen średnich nieruchomości gruntowych w latach: 2012, 2011 i 2010.

Zdaniem Sądu, bez szczegółowego uzasadnienia przyjęcia wybranych nieruchomości do porównań brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego zastosowanego w ocenianym operacie szacunkowym, a co za tym idzie uniemożliwia to kontrolę operatu pod względem jego rzetelności.

Zastrzeżenia Sądu budzi również sposób ustalenia wartości działki nr [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zielone, bez możliwości rozwojowych, przez porównanie jej w operacie do działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Mając na uwadze aktualne położenie tej działki (między drogami publicznymi, w pobliżu torowiska, z dala od urządzeń infrastruktury technicznej, o złej dostępności komunikacyjnej), zdaniem Sądu biegła nie uzasadniła w przekonujący sposób prawidłowości przyjętej metody szacunku w stosunku do tej działki, a tym samym nie wykazała w wiarygodny sposób wzrostu jej wartości na skutek podziału. Podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania z szacowaną działką nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona, jak również organy i Sąd, muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (por. wyrok WSA w Krakowie

z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 19/10, Lex nr 674212).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego oceny dostępu poszczególnych działek po podziale do infrastruktury należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. biegła wskazała, iż działki te mają mniej lub więcej utrudniony dostęp do uzbrojenia, znajdującego się w ulicy K., do której prowadzi wewnętrzna droga gruntowa stanowiąca działkę nr [...], w której skarżący ma udział w wysokości 1/3. Ponadto dostępność komunikacyjna poszczególnych działek po podziale zapewniona jest na zasadzie prawa przechodu i przejazdu pasem gruntu o szerokości 5 m. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącego, że w tej sytuacji urządzenia infrastruktury technicznej (w ulicy K.) znajdują się w pobliżu jedynie działki nr [...]. W ramach oceny "uzbrojenia" jako cechy rynkowej, biegła przyjęła jego "brak, ale media w pobliżu" wówczas, kiedy brak jest uzbrojenia na nieruchomości i bliska odległość od uzbrojenia (strona [...]-[...] operatu). W sytuacji usytuowania przedmiotowych działek po podziale trudno uznać, aby wszystkie miały jednakową, bliską odległość do infrastruktury. Biegła, dokonując ustalenia wartości działek po podziale, nie zróżnicowała tej cechy i wszystkie działki zostały skorygowane taką samą wartością współczynnika korygującego ze względu na tę cechę (0,23), mimo że sama przyznała, że dostęp do infrastruktury jest mniej lub więcej utrudniony. W tym zakresie operat jest nierzetelny.

Odnośnie zarzutu skarżącego co do zawyżonej oceny dostępności komunikacyjnej działek zarówno przed, jak i po podziale, to nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem określona ona została w operacie jako "zła" (drogami

o nawierzchni gruntowej). Natomiast wartość każdej działki po podziale została pomniejszona o wartość prawa przechodu i przejazdu pasem o szerokości 5 metrów na całej długości wszystkich działek.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że materiał dowodowy

w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu administracyjnym nie wyczerpano wszystkich niezbędnych środków do właściwego wyjaśnienia sprawy. W przedmiotowej sprawie, wobec nieusunięcia wszystkich wątpliwości odnośnie prawidłowości operatu szacunkowego, wskazywanych przez skarżącego (pomimo dwukrotnych pisemnych wyjaśnień biegłej), właściwe było uwzględnienie wniosku skarżącego i skorzystanie z dowodu w postaci kolejnego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który powinien spełniać nie tylko formalne wymogi dla takiego dokumentu, ale też opierać się na prawidłowo wybranych, podobnych nieruchomościach do szacowanej nieruchomości. W takiej sytuacji organ może również skorzystać z przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, aby wyczerpując wszystkie możliwe środki prawne można było dojść do przekonania, że decyzja jest wynikiem dążenia do osiągnięcia prawdy materialnej.

Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.