Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, bowiem wykonywanie robot budowlanych na tej działce wykraczałoby poza treść tej służebności i tym samym byłoby bezprawnym naruszeniem cudzej własności. Służebność drogowa /ograniczone prawo rzeczowe/ uprawnia właściciela działki uprawnionej tylko i wyłącznie do przechodu i przejazdu przez działkę obciążoną.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jerzego G. na decyzję Wojewody T. z dnia 16 listopada 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza gazowego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).

Wojewoda T. decyzją z dnia 16 listopada 1998 r., (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S.-W. z dnia 18.09.1998 r., (...) w przedmiocie odmowy udzielenia Jerzemu G. pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy W. 7 w S.-W.

Powołaną decyzję wydał na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.

W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył, iż wnioskiem z dnia 18 sierpnia 1998 r. Jerzy G. wystąpił do Prezydenta Miasta S.-W. o udzielenie mu pozwolenia na wykonanie przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego przy ulicy W. 7 w S.-W. zlokalizowanego na działce nr 2422 przez działkę nr 2425. Pismem z dnia 21 sierpnia 1998 r. organ I instancji wezwał ww. inwestora do udokumentowania prawa do dysponowania działką nr 2425 na której został zaprojektowany przebieg przyłącza. Inwestor przedłożył jedynie dokument świadczący o służebności w zakresie przejazdu i przegonu przez ww. działkę. W odwołaniu Jerzy G. podniósł, iż żadna ze stron biorących udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie wniosła zastrzeżeń co do przebiegu przyłącza. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 roku, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i strony biorące udział w postępowaniu nie muszą w tej kwestii wnosić zastrzeżeń. Dokument świadczący o służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr 2425, nie daje prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane. Skoro wiec inwestor takim prawem nie dysponuje, zatem nie było podstaw prawnych do wydania żądanego przez stronę pozwolenia na budowę.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Jerzy G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie mu pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego przy ulicy W. 7 w S.-W.

Podniósł, iż płaci podatek od działki nr 2425. Żadna ze stron postępowania nie składała zastrzeżeń w sprawie przeprowadzenia przyłącza gazowego przez ww. działkę.

Powyższa działka za zgodą Julii G. obciążona jest służebnością na rzecz jego działki.

Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, iż projektowany przyłącz gazowy miał być zrealizowany na terenie trzech działek tj. 2429, 2425 i 2422. Działka nr 2425 stanowi własność Julii G. Z aktu notarialnego Rep. A (...) wynika, że Julia G. ustanowiła nieodpłatnie przez działkę nr 13/6 /obecnie nr 2425/ na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 13/4 /obecnie działki nr 2421 i 2422/ służebność przechodu i przejazdu, co jednakże nie jest tożsame z prawem do dysponowania działką nr 2425 na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie:

Zamierzona inwestycja w postaci przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego skarżącego umiejscowionego na działce nr 2422 położonej przy ulicy W. 7 w S.-W. ma przebiegać także przez działki nr 2425 i 2429.

Z dokumentów zalegających w aktach administracyjnych wynika, iż prawo własności działki nr 2425 /dawna 13/6/ wpisane jest na rzecz Julii G., zaś działka nr 2429 stanowi własność Gminy S.-W. Działka nr 2425 obciążona jest na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 2422 /obecnie własność skarżącego/ służebnością drogową /przechód, przejazd/. Orzekające w sprawie organy administracji trafnie przyjęły, iż służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr 2425 nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414, zm.: Dz.U. 1996 nr 100 poz. 465, nr 106 poz. 496 i nr 146 poz. 680, Dz.U. 1997 nr 88 poz. 554, nr 111 poz. 726, Dz.U. 1998 nr 22 poz. 118 - stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji/, bowiem wykonywanie robot budowlanych na tej działce wykraczałoby poza treść tej służebności i tym samym byłoby bezprawnym naruszeniem cudzej własności. Powyższa służebność drogowa /ograniczone prawo rzeczowe/ uprawnia właściciela działki nr 2422 /nieruchomość władnąca/ tylko i wyłącznie do przechodu i przejazdu przez działkę obciążoną nr 2425.

W takim stanie rzeczy skarżący mógłby prowadzić roboty budowlane na działce nr 2425 tylko wtedy, gdyby wykazał tytuł prawny do tej działki w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonego prawa własności w postaci uprawnienia do przeprowadzenia przyłącza gazowego przez tą działkę, albo miałby zgodę właściciela lub współwłaścicieli tej działki na tego rodzaju roboty budowlane.

Takiego tytułu skarżący organom nie przedstawił.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędnym elementem do wydania pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności szczególne, na które organy nie zwróciły bacznej uwagi i stosownie do tych okoliczności nie udzieliły skarżącemu odpowiedniej informacji o możliwościach uzyskania prawa do dysponowania działką nr 2425 na cele budowlane i tym samym naruszyły art. 9 Kpa. Naruszenie w tym przypadku zasady ogólnej Kpa udzielania stronie informacji faktycznych i prawnych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż w księdze wieczystej Kw 18.851, prawo własności działki nr 2425 zapisane jest na rzecz matki skarżącego Julii G. Skarżący do skargi dołączył odpis skrócony aktu zgonu Julii G. z którego wynika, iż wymieniona zmarła w dniu 11 sierpnia 1995 r.

Organy administracji na tą kwestię nie zwróciły uwagi i nie ustaliły kto obecnie jest właścicielem tej działki /spadkobiercy testamentowi, czy ustawowi/. Z tego też względu zachodzą wątpliwości czy wszyscy następcy prawni Julii G. brali udział w postępowaniu administracyjnym.

Na rozprawie sądowej skarżący podał, iż spadek po jego matce nie został przeprowadzony.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, tudzież w piśmiennictwie prawniczym jednozgodnie przyjmuje się, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy /art. 9 Kpa/ powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji /zob. wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, z aprobującymi glosami Wojciecha Tarasa, Państwo i Prawo 1993 nr 3 str. 110-114, Jana Zimmermanna, Państwo i Prawo 1993 nr 8 str. 116-120, wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83 - ONSA 1983 Nr 2 poz. 92/. Organ I instancji w pismach z dnia 21 sierpnia 1998 r. i 27 sierpnia 1998 r. (...) poinformował jedynie skarżącego o konieczności doręczenia organowi tytułu własności skarżącego do działki nr 2425, albo pisemnej zgody właściciela tej działki na przeprowadzenie przyłącza gazowego.

W związku z pierwszym pouczeniem skarżący przedstawił organowi "umowę" z 26.08.1998 r. z której wynika, że skarżący zawarł umowę sam ze sobą /z jednej strony jako właściciel działki z drugiej strony jako inwestor/ Pokazany fakt świadczy, iż skarżący takich lakonicznych informacji nie zrozumiał. Informacja o jakiej mowa w art. 9 Kpa powinna być jasna, czyli zrozumiała dla odbiorcy informacji. Nade wszystko organy powinny ustalić czy Julia G. żyje, a jeżeli nie powinny zapytać skarżącego czy było przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, bowiem ta kwestia stosownie do art. 64 par. 4 Kpa mogła mieć znaczenie dla ustalenia jakie osoby powinny być stronami w sprawie. W przypadku nie przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, należało pouczyć skarżącego o potrzebie wszczęcia takiego postępowania w stosownym czasie, Nie można bowiem wykluczyć, iż skarżący jako syn Julii G. jest jej spadkobiercą, a jeżeli nie to ustalenie spadkobierców stwarza mu możliwość do uzyskania ich zgody na przeprowadzenie przyłącza gazowego przez działkę nr 2425 lub podjęcia innych czynności sądowych w postaci wniosku do sądu powszechnego o ustanowienie służebności polegającej na przeprowadzeniu przez działkę nr 2425 przyłącza gazowego /art. 145 Kc/. Skoro więc organy nie ustaliły okoliczności związanych z następstwem prawnym po Julii G. i stosownie do tych okoliczności nie udzieliły skarżącemu jasnych informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy, przeto zdaniem Sądu odmowa udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę przyłącza gazowego była przedwczesna.

Organy nie zwróciły też uwagi na treść decyzji Prezydenta Miasta S.-W. z dnia 5 sierpnia 1998 r., (...) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przyłącza gazowego z której wynika, iż decyzja ta ważna jest do dnia 5 sierpnia 1999 r. /włącznie/.

W związku z tym naruszenie art. 9 Kpa mogłoby narazić skarżącego na szkodę, bowiem byłby zmuszony ponownie ubiegać się o uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przedstawione okoliczności sprawy dowodzą, iż skarżący ma potencjalne możliwości na uzyskanie prawa do dysponowania działką nr 2425 na cele budowlane, przeto właściwa i wyczerpująca informacja była konieczna.

Z powołanych względów na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3, art. 55 ust. 1 w zw. z art. 51 zd. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji postanowienia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, dotyczące właściwej informacji i następstwa prawnego po Julii G. Sąd ograniczył się tylko do kasacji zaskarżonej decyzji, bowiem obecnie nie można wykluczyć, iż spadkobiercy wymienionej brali udział w postępowaniu administracyjnym.