Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/12 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy U. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Gd 92/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy z wniosku M.W. na bezczynność Wójta Gminy U. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał Wójta Gminy U. do rozpatrzenia wniosku M.W. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej żądania udostępnienia oświadczenia Pana S.C. z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, zaś oddalił skargę w pozostałej części. WSA stwierdził też, że bezczynność Wójta Gminy U. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd pierwszej instancji nakazał wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego K.J. kwotę 442,80 złotych (czterysta czterdzieści dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym podatek VAT.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. M.W. zwróciła się do Wójta Gminy U. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr [...] w G. podpisanego przez Wójta Gminy U., decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] podpisanej przez Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa E.B., pisma S.C. z dnia [...] października 2011 r., pisma Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2011 r. udzielającego zgody na wycięcie drzew oraz oświadczenia S.C. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy U. poinformował M.W., że dokumenty w postaci: wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pisma Wójta z dnia [...] listopada 2011 r., zostały przygotowane do odbioru, natomiast nie jest możliwe udostępnienie pism pochodzących od S.C. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p.") informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie wykładnią tego przepisu, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Mieszkańcy i interesanci gminy nie są osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Stąd też korespondencja tych osób nie jest informacją o sprawach publicznych, a więc nie podlega udostępnianiu na podstawie cytowanej wyżej ustawy. Dlatego też pozostałe dwa pisma, o których udostępnienie skarżąca wniosła nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym ich udostępnienie nie jest możliwe. Zdaniem organu brak cech informacji publicznej skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stąd organ wystosował pismo informacyjne o charakterze żądanej informacji, przesądzając, że informacja ta nie należy do zakresu przedmiotowej ustawy.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. M.W. wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że wycinki drzew w G. S.C. dokonywał na terenie publicznym i w ramach zadań publicznych. Pismo S.C. z dnia [...] października 2011 r. oraz umowa z dnia [...] grudnia 2011 r. zawarta między Gminą U. a S.C., określana przez organ jako oświadczenie, dotyczyły zatem sfery publicznej i są istotne w sprawie.

W dniu [...] lipca 2012 r. M.W. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy U. wskazując, że nie zostały jej udostępnione kopie dwóch pism, które wskazała we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji odmawiającej, której organ nie wydał.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył stanowisko zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. skierowanym do skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wydając wskazany na wstępie wyrok, uznał, że skarga M.W. jest częściowo zasadna.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

WSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p., gdyż Wójt Gminy U. na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a skarżąca niewątpliwie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania takiej informacji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotem skargi była zarzucana Wójtowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność Wójta zgodnie ze skargą polegać miała na nieudostępnieniu skarżącej dwóch pism, których autorem jest S.C., a które skierował do Wójta Gminy U. w związku z usunięciem drzew z działki nr [...] w miejscowości G. Działka stanowi własność Gminy U.

W związku z tak sformułowanym żądaniem, za swoją rolę WSA uznał ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ w istocie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Za niezbędne przyjął przy tym rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca stanowią informację publiczną, jako że charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika bowiem z uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w zależności od okoliczności danej sprawy – zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy.

W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, w ocenie WSA, czy żądane przez skarżącą informacje mieściły się w pojęciu "informacji publicznej". Pojęcie to ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

W związku z powyższym, dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wraz z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy, jednakże fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza zdaniem WSA, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem, w ocenie sądu pierwszej instancji, cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, WSA zauważył, że skarga dotyczy dwóch dokumentów. Jeden z nich stanowi pismo z dnia [...] października 2011 r., w którym autor zwraca się "z prośbą o umożliwienie oczyszczenia rowu gminnego". Treść oraz redakcja tego dokumentu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jednoznacznie wskazuje, że jest to dokument prywatny, nie objęty zakresem normowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem WSA, skoro wnioskowana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Nie można zatem – w ocenie Sądu pierwszej instancji – uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej.

Jeżeli zaś chodzi o drugi z żądanych dokumentów – oświadczenie S.C. z dnia 12 grudnia 2011 r., to WSA wskazał, że de facto zawiera ono, skierowaną do Wójta Gminy U., ofertę zawarcia umowy, w której wyżej wymieniony zobowiązuje się do oczyszczenia rowu melioracyjnego położonego na działce nr [...] w miejscowości G., należącej do gminy, poprzez usunięcie znajdujących się tam drzew i krzewów, oczekując w zamian, że będzie on mógł przejąć na własność drewno w ten sposób pozyskane. Przedmiotowe gałęzie i krzewy, jako znajdujące się na działce będącej własnością Gminy U., stanowią mienie komunalne. Zdaniem WSA, najprawdopodobniej przedstawiają one stosunkowo niewielką wartość majątkową, nie może to jednak mieć znaczenia w sferze ocen prawnych. W ocenie tego Sądu, oferta złożona organom gminy, dotycząca mienia komunalnego, mieści się w pojęciu "informacji publicznej" także w sytuacji, kiedy jest składana przez osobę fizyczną – tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Wójt, stojąc na stanowisku niedopuszczalności udzielenia danej informacji, winien był zdaniem WSA wydać – na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – decyzję administracyjną, czego jednak nie uczynił, w rezultacie dopuszczając się bezczynności w tym zakresie.

Naruszenie prawa nie miało jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zaś w optyce WSA, że nieprawidłowości w zachowaniu organu, nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. W istocie naruszenie to sprowadzało się wyłącznie do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia informacji publicznej, a w konsekwencji – zastosowania niezgodnej z prawem formy działania organu.

Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji wskazany na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę w zakresie żądania udostępnienia oświadczenia S.C. z dnia [...] grudnia 2011 r. i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy U. do rozpatrzenia wniosku M.W. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2012 r., stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd ten skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.W., działająca przez swojego pełnomocnika z urzędu.

W skardze kasacyjnej rzeczonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne poprzez przyjęcie, że dokument z dnia [...] października 2011 r. jest dokumentem prywatnym nieobjętym zakresem normowania u.d.i.p. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie opłaty z tytułu zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oba wnioskowane do udostępnienia pisma są ze sobą powiązane i dotyczą zasadniczo tej samej kwestii, zatem uznanie jednego z nich za "prywatne" a drugiego za "publiczne" – jest błędne.

W odpowiedzi na wskazaną skargę kasacyjną, Wójt Gminy U. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że pismo osoby prywatnej z dnia [...] października 2011 r. skierowane do Wójta Gminy jest dokumentem prywatnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "ustawą"). Art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Pismo z dnia [...] października 2011 r. zawiera prośbę o umożliwienie oczyszczenia rowu gminnego, jest więc dokumentem osoby prywatnej skierowanym do organu administracji. W odróżnieniu od pisma z dnia [...] grudnia 2011 r. nie dotyczy ono dysponowania mieniem gminnym, nie dotyczy więc "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i jakiego rodzaju czynności organu oczekuje autor dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy uznać należy za bezzasadny.

Trzeba przy tym wskazać, że przepis ten zawiera ustawową definicję informacji publicznej a art. 6 ustawy przykładowe wyliczenie jej rodzajów. Art. 6 zawiera ponadto szereg jednostek redakcyjnych i skarga kasacyjna nie jest precyzyjna nie wskazując konkretnej normy, która zdaniem skarżącej kasacyjnie została naruszona. Skoro jednak pismo z dnia [...] października 2011 r. nie jest informacją publiczną, nie jest też żadną z informacji wskazanych w art. 6 ustawy. Sąd I instancji nie naruszył zatem ww. przepisu oddalając w tym zakresie skargę.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.