II SA/Wa 1313/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-03	
Data wpływu	2015-08-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Mierzejewska
Maria Werpachowska
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 437/16	
Skarżony organ	Minister Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1 ust. 1,  art. 2 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1153;  art. 32,  art. 50; Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej jako Dyrektor Generalny LP) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), art. 104 § 1 k.p.a. oraz na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (dalej jako PGL LP), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającą Ogólnopolskiemu Związkowi Pracodawców [...] (dalej jako Związek Pracodawców lub skarżący) udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1. łącznej ilości mas (m3) drewna okrągłego (wielko i średniowymiarowego surowca tartacznego) pozyskanego w ramach sprawowanego zarządu w nadleśnictwach PGL LP z drzewostanu lasów Skarbu Państwa (odrębnie) w 2010 r., 2011 r. oraz 2012 r. w rozbiciu na:

a) drewno wielkowymiarowe iglaste, z podziałem na następujące grupy handlowe:

- dłużyce W – standard, W – z wyborem,

- kłody Wk – standard, Wk – z wyborem,

- pozostałe (specjalistyczne, okleina, słupy, itd.),

b) drewno wielkowymiarowe liściaste, z podziałem na następujące grupy handlowe:

- dłużyce W – standard, W – z wyborem,

- kłody Wk – standard, Wk – z wyborem,

- pozostałe (specjalistyczne, okleina, słupy, itd.),

c) drewno średniowymiarowe osobno iglaste osobno liściaste, z podziałem na następujące grupy handlowe:

- drewno stosowe przemysłowe S – przemysł,

- drewno stosowe energetyczne S – energ.,

- drewno stosowe ogólnego przeznaczenia,

- drewno kopalniakowe S-10,

- drewno słupowe S-11,

- drewno pozostałe,

2. łącznej ilości mas pozyskanego drewna (w m3), o którym mowa w pkt 1 zadysponowanej w tych latach – w rozbiciu na poszczególne nadleśnictwa oraz regionalne dyrekcje LP – do sprzedaży na potrzeby gospodarki narodowej w trybie przetargów i aukcji internetowych zorganizowanych przez PGL LP na podstawie narzuconych przedsiębiorcom i pozostałym nabywcom decyzji własnych dyrektora generalnego LP w formie:

a) zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie sprzedaży drewna przez PGL LP w 2010 r. (znak [...] ),

b) zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie sprzedaży drewna przez PGL LP w 2011 r. (znak [...]),

c) zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie sprzedaży drewna przez PGL LP w 2012 r. (znak [...]),

d) zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie sprzedaży drewna przez PGL LP na II półrocze 2012 r. (znak [...]),

3. łącznej ilości mas (w m3) drewna tartacznego ze wskazaniem wym. powyżej grup handlowych, udostępnionych przez Dyrektora Generalnego LP do sprzedaży przez Skarb Państwa w tym okresie z pominięciem przetargów i aukcji, na warunkach preferencyjnych (na podstawie umów zawartych wg innych zasad, niż wynikało to z powołanych zarządzeń),

4. wskazania:

a) nabywców wraz z dokładnym określeniem stron zawierających umowę,

b) rodzaju umowy – jednoroczna, wieloletnia, ewentualnie porozumienie wieloletnie,

c) ilości przyrzeczonego lub przydzielonego do zakupu przez dany podmiot surowca tartacznego (towaru), ze wskazaniem konkretnego sortymentu,

d) ceny jednostkowej towaru (w zł/m3) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050), z rozbiciem na poszczególne sortymenty,

e) ceny – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej w pkt d) ustawy – całej masy surowca zakupionej w 2010 r., 2011 r. i 2012 r. przez poszczególnych nabywców,

f) nadleśnictw lub innych jednostek organizacyjnych LP realizujących tę sprzedaż.

Dyrektor Generalny LP w motywach uzasadnienia podał, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wskazał szczególnego interesu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądane zaś informacje nie stanowią informacji prostej, tylko przetworzoną. Nadto, przedmiotowe informacje stanowią tajemnicę, posiadają wartość gospodarczą i mają istotne znaczenie na rynku przemysłu drzewnego – a zatem podlegają wyłączeniu w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do przedstawionego w toku postępowania stanowiska Związku Pracodawców o braku potrzeby wykazania przesłanki interesu publicznego, Dyrektor Generalny podniósł, iż nie posiada żądanej informacji, nie tylko w formie przetworzonej w rozbiciu wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2013 r., ale i w postaci prostej. Natomiast żądanie stworzenia zestawienia danych w formie tabeli (wskazanego rozbicia) stanowi wezwanie do stworzenia nowej informacji przetworzonej, wykonanej specjalnie dla wnioskodawcy. W takiej sytuacji wnioskodawca winien wskazać, iż jego żądanie jest poparte interesem publicznym i społecznym o charakterze szczególnym. Tego zaś Związek Pracodawców (wezwany pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r.) nie uczynił.

Nawiązując do twierdzenia wnioskodawcy, że Dyrektor Generalny LP posiada żądane informacje lub powinien je posiadać w wyniku wykonania przez komórki PGL LP zarządzenia Dyrektora Generalnego LP z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie sprzedaży drewna przez PGL LP, a które wynikają wprost z załącznika nr [...], Dyrektor Generalny stwierdził, iż wskazany załącznik nie zawiera żądanych informacji, bowiem jest to tylko wykaz nazw i symboli dotyczących klasyfikacji grup handlowo – gatunkowych surowca drzewnego. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych posiada jedynie prostą nieprzetworzoną informację ogólną, którą są informacje otrzymywane z regionalnych dyrekcji LP. W Dyrekcji Generalnej LP nie ma zestawień sporządzanych w układzie wymienionym we wniosku Związku Pracodawców, szczególnie w żądanym rozbiciu.

Nadto Dyrektor Generalny za nieuzasadnione uznał stanowisko wnioskodawcy, że Lasy Państwowe, jako zarządca lasów Skarbu Państwa, tylko administruje mieniem państwowym, w tym pozyskiwanym drewnem, prowadzi gospodarkę leśną, w tym sprzedaje drewno nie we własnym imieniu oraz gospodaruje mieniem i uzyskuje dochody, które w całości stanowią środki i dochody publiczne. Lasy Państwowe, w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 9) nie zostały zaliczone do jednostek sektora finansów publicznych. Dochody Lasów Państwowych nie zostały wymienione w art. 5 ust. 2 ww. ustawy o finansach publicznych, co powoduje, że nie stanowią środków i dochodów publicznych w rozumieniu przepisów tej ustawy. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie mają również zastosowania do gospodarowania dochodami Lasów Państwowych.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną, która reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia oraz samodzielnie reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Zgodnie zaś z art. 50 tej ustawy, prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. Wobec tego Lasy Państwowe funkcjonują w obrocie gospodarczym jako samodzielny podmiot, reprezentujący Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Powoduje to, że Lasy Państwowe są całkowicie uprawnione do chronienia swoich interesów, w tym również interesów gospodarczych. W konsekwencji Lasy Państwowe są całkowicie uprawnione do stosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i korzystania z ochrony przewidzianej tym przepisem.

Dyrektor Generalny podkreślił, iż wnioskodawca żąda podania informacji, które posiadają istotną wartość gospodarczą oraz mają istotne znaczenie na konkurencyjnym rynku przemysłu drzewnego oraz mieszczą się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorcy i przedsiębiorstwa. Ujawnienie takich informacji przedsiębiorcom przemysłu drzewnego i tartacznego mogłoby stworzyć dla nich istotną przewagę konkurencyjną oraz naruszyć interesy pozostałych podmiotów nabywających surowiec drzewny z zasobów Lasów Państwowych. Dlatego udzielenie informacji publicznej o treści objętej żądaniem wnioskodawcy podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Lasów Państwowych oraz ochronę zasad uczciwej konkurencji na rynku drzewnym. W celu zapewnienia w jednostkach Lasów Państwowych uczciwej konkurencji i ochrony informacji mających dużą wartość gospodarczą, a stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, Dyrektor Generalny LP zarządzeniem z dnia[...] października 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe wraz z załącznikami znak: [...], ustalił zasady kwalifikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. Żądana zaś informacja jest objęta dyspozycją poufności określoną w ww. zarządzeniu.

Decyzja Dyrektora Generalnego LP z dnia [...] lipca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Związek Pracodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Związek Pracodawców wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zobowiązanie Dyrektora Generalnego LP do udzielenia wnioskowanej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. informacji publicznej, jak też obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Związek Pracodawców podniósł, iż w świetle art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 września 2001 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. Nr 12, poz. 59) PGL LP jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która w imieniu Skarbu Państwa jedynie zarządza lasami państwowymi, a nadto jako statio fisci reprezentuje tylko Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Natomiast Skarb Państwa, jako wyłączny właściciel mienia państwowego, w tym drewna pozyskanego przez PGL LP z lasów państwowych, zgodnie z dyspozycją art. 140 k.c. sprzedaje to drewno przedsiębiorcom jako surowiec do dalszego przetworzenia na pożądane w gospodarce wyroby gotowe. Wobec brzmienia art. 431 k.c., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.); art. 4 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331) oraz stanowiska Sądu Najwyższego, wyrażonego w szczególności w uchwale Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z dnia 16 października 1994 r., sygn. akt III CZP 16/94 (OSNC 1995/3, poz. 40) i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt III SK 5/08, należy stwierdzić, iż PGL LP nie jest przedsiębiorcą. Skoro nie posiada podmiotowości i zdolności prawnej, to w świetle stosowanych powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie posiada podstawowych atrybutów należnych przedsiębiorcy. Wobec tego PGL LP nie może ograniczać dostępu do wnioskowanej informacji publicznej powołując się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa w PGL LP, albowiem tego podmiotu nie obejmuje przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Nadto skarżący podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 4) ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 224), PGL LP w ramach sprawowanego zarządu obowiązane jest prowadzić ewidencję powierzonego w zarząd majątku Skarbu Państwa i ustalać jego wartość. Składnikiem tego majątku jest mienie ruchome w postaci drewna pozyskiwanego z drzewostanu lasów państwowych. Zasady ewidencjonowania tego majątku określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ewidencjonowania majątku Skarbu Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 77, poz. 864). Wynika z tego oczywisty wniosek, że dane objęte wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, powinny być bezwzględnie objęte tą ewidencją i z tego względu, a wbrew stwierdzeniu Dyrektora Generalnego LP w zaskarżonej decyzji, nie powinny wymagać żadnego dodatkowego przetworzenia. Dane te powinny wynikać wprost z "Klasyfikacji grup handlowo – gatunkowych" określonych w załączniku nr [...] do zarządzenia Dyrektora Generalnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny LP wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego LP, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1419/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, w decyzji Dyrektora Generalnego LP przedstawiono argumenty na rzecz zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (strony od 7 do 9 uzasadnienia decyzji). Stanowisko to w wersji skróconej zostało podtrzymane w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (strony od 4 do 5 uzasadnienia decyzji). W pierwszej z wymienionych decyzji powołano się na zarządzenie nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, które to zarządzenie załączono do akt postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji zawiera także argumentację prawną odnośnie dopuszczalności powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W świetle twierdzeń Dyrektora Generalnego LP wyrażonych we wspomnianej decyzji rzeczą Sądu I instancji była ocena poprawności poglądu wyrażonego w wymienionej decyzji. Również w kwestii twierdzeń co do charakteru żądanych informacji z uzasadnień obu decyzji wynika, że wszystkie informacje, których domaga się Związek Pracodawców są informacjami przetworzonymi. Sąd I instancji winien był dokonać oceny poprawności tego stanowiska i w przypadku braku aprobaty tego stanowiska, winien przedstawić swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu skargi Związku Pracodawców, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej (bądź podmioty obowiązane) nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Powyższe zasady stosuje się także do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem w sprawach w ten sposób rozstrzyganych stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Na wstępie należy wskazać, iż u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Nie jest sporne między stronami, iż Dyrektor Generalny LP jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) oraz przedmiot żądania, odnoszący się do majątku publicznego i uzyskiwanych z niego pożytków, mieści się w pojęciu informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.).

Osią sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy Dyrektor Generalny LP zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., uznając, że żądana przez Związek Pracodawców informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji.

Stanowisko Dyrektora Generalnego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

W niniejszej sprawie skarżący żąda udostępnienia informacji w ściśle określonej przez wnioskodawcę formie obrazującej łączną ilość drewna sprzedanego przez PGL LP (przez podległe mu jednostki organizacyjne, tj. regionalne dyrekcje LP, nadleśnictwa, inne jednostki), z podziałem na poszczególne rodzaje sprzedanego drewna i przy uwzględnieniu różnych form jego sprzedaży, za trzy lata wstecz (2010-2012) oraz wskazania nabywców, rodzajów umów i ilości poszczególnych rodzajów drzewa przeznaczonego do sprzedaży, wraz z podaniem ceny jednostkowej każdego rodzaju drewna i ceny całej masy zakupionej przez poszczególnych nabywców we wskazanym trzyletnim okresie.

Biorąc pod uwagę obszerny zakres żądanej informacji za pełne trzy lata kalendarzowe, które zgodnie z wnioskiem skarżącego winny zostać podane wg nakreślonych w nim kryteriów i przy jednoczesnym oświadczeniu Dyrektora Generalnego LP, że informacji spełniających kryteria określone we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia nie posiada, nie sposób nie przyznać racji argumentacji Dyrektora Generalnego LP, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Przygotowanie bowiem informacji zgodnej z wnioskiem strony, którym podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest związany, wymagałoby pozyskania danych z systemu informatycznego, w tym danych uzyskanych z 430 jednostek podległych Dyrektorowi Generalnemu, przeanalizowaniu tych danych i sporządzeniu zestawień zgodnych z wnioskiem strony. Wykonanie wskazanych czynności na tak dużą skalę spowodowałoby skupienie się pracowników PGL LP na przygotowaniu żądanej informacji publicznej, utrudniając wykonywanie bieżących zadań w ramach pełnionych obowiązków pracowniczych.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko Dyrektora Generalnego LP, że czynności niezbędne do przygotowania żądanej informacji, a więc selekcja tak wielu danych o charakterze prostym, analiza porównawcza oraz ich zsumowanie za okres ponad trzech lat, wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Wymaga bowiem na tyle istotnego nakładu czasu i zaangażowania pracowników, że z całą pewnością nie pozostawałoby to bez wpływu na bieżącą realizację zwykłych zadań Gospodarstwa. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że żądana informacja stanowi informację prostą.

Skarżący, wzywany pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego istnienia, owego szczególnego interesu niewątpliwie nie wykazał, bowiem na każdym etapie postępowania kwestionował zasadność twierdzenia Dyrektora Generalnego LP, iż wniosek strony dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na akceptację twierdzenie Związku Pracodawców, iż skoro rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ewidencjonowania majątku Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 77, poz. 864) nakłada na PGL LP obowiązek prowadzenia ewidencji zbiorczej majątku Skarbu Państwa, to należy przyjąć, że żądaną informację publiczną Dyrektor Generalny LP musi posiadać w formie "prostej". Otóż zgodnie z § 8 tego rozporządzenia, jednostka ewidencji podstawowej, będąca państwową osobą prawną, sporządza sprawozdanie o wkładzie majątkowym Skarbu Państwa na dzień 31 grudnia każdego roku, w formie bilansu, zgodnie z przepisami o rachunkowości. Natomiast w świetle § 9 ust. 1 jednostka ewidencji przedmiotowej sporządza sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa na dzień 31 grudnia każdego roku w formie informacji, której przedmiot, zakres i stopień szczegółowości jest zgodny z przedmiotem, zakresem i stopniem szczegółowości prowadzonej ewidencji. Jednostka ewidencji przedmiotowej, sporządzająca sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa w formie wymaganej przez przepisy odrębne, jest zwolniona z obowiązku, o którym mowa w ust. 1. Także przepis art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.), nakazuje Lasom Państwowym sporządzanie corocznie raportu o stanie lasów oraz sprawozdanie finansowo-gospodarcze z działalności Lasów Państwowych. Z podanych przepisów nie sposób jednak wywieść, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pokrywa się zakresowo z obowiązkiem sprawozdawczym Dyrektora Generalnego LP. Gdyby zaś w sferze zainteresowania skarżącego była informacja sprawozdawcza, nic nie stało na przeszkodzie, aby wprost zażądać ją we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tak się jednak nie stało. Intencją strony nie jest uzyskanie informacji już istniejącej wg klasyfikacji przyjętej w PGL LP, lecz danych odpowiednio usystematyzowanych wg kryterium wskazanym we wniosku.

Zatem nie czyniąc zadość wezwaniu do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, skarżący nie mógł oczekiwać realizacji swego wniosku. Zatem w pełni uzasadnione jest stanowisko Dyrektora Generalnego LP, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na brak wykazania kwalifikowanej postaci interesu publicznego warunkującej jej udostępnienie.

Brak jest tym samym podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Niezależnie od podanych powyżej zasadnych powodów odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Związek Pracodawców informacji publicznej przetworzonej, zgodzić się należy z Dyrektorem Generalnym LP, że udostępnienie tej informacji, zwłaszcza gdy odnosi się ona do kontrahentów PGL LP, mogłoby naruszać interes przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wziąć należy pod uwagę, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. To, że w świetle art. 32 tej ustawy, Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia) nie oznacza, iż nie prowadzą działalności gospodarczej na zasadach wolnorynkowych. W istocie Lasy Państwowe działają autonomicznie w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt III SK 5/08, w którym Sąd Najwyższy zajął się statusem prawnym Lasów Państwowych, wyjaśniając, iż cyt.: "Jako państwowa jednostka organizacyjna wykonująca powierzoną jej działalność gospodarczą w imieniu Skarbu Państwa, RDLP reprezentuje Skarb Państwa, będący osobą prawną i dysponujący wymaganą podmiotowością prawną. To Skarb Państwa odpowiada warunkom, od których ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów uzależnia kwalifikacje przedsiębiorcy w rozumieniu tej ustawy. Stwierdzając powyższe nie należy jednak tracić z pola widzenia szczególnych relacji między Skarbem Państwa a Lasami Państwowymi jako państwową jednostką organizacyjną reprezentującą Skarb Państwa. Lasy Państwowe (...) zostały ustawowo "wyposażone" w prawo (uprawnienie, właściwość) do prowadzenia gospodarki leśnej na zasadzie względnej samodzielności. W poszczególnych aktach działalności gospodarczej, w szczególności w czynnościach cywilnoprawnych, Lasy Państwowe (działające w swych strukturach organizacyjnych), działają jak bezpośredni uczestnicy; dana jednostka organizacyjna, np. RDLP, występuje w roli kontrahenta i w tym sensie w roli quasi – przedsiębiorcy. Dla uczestników rynku prowadząca w nim swą działalność gospodarczą RDLP przedstawia się jak samodzielny przedsiębiorca, skoro Skarb Państwa, którego RDLP reprezentuje, nie bierze żadnego udziału w podejmowaniu decyzji gospodarczych. Uczestnicy rynku mogą postrzegać Lasy Państwowe jako rzeczywisty czy faktyczny podmiot stosunków prawnych". Zatem w znaczeniu funkcjonalnym PGL LP jest przedsiębiorcą, który może i powinien chronić zarówno interesy swoje, jak i swoich kontrahentów, w tym również poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zważywszy, iż Związek Pracodawców domaga się m.in. wskazania kontrahentów, ujawnienia warunków na jakich dochodzi do sprzedaży drzewa (nabywca, rodzaj umowy, ilość drewna, cena zakupu, preferencyjne warunki, itp.), w istocie żąda informacji posiadającej ogromną wartość gospodarczą w szczególności dla podmiotów funkcjonujących na rynku handlu drewnem.

W doktrynie niejednokrotnie wskazywano, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się m.in. "informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności (...). Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Wobec tego, żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Dyrektor Generalny LP w decyzji odmownej wykazał, iż żądane przez Związek Pracodawców informacje są ściśle związane z prowadzoną przez PGL LP działalnością gospodarczą i mają dla tego Gospodarstwa, jak też jego kontrahentów niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje bezpośrednio dotyczą warunków, w tym kosztów transakcji handlowych, a te mają strategiczne znaczenie, zwłaszcza dla "klientów" PGL LP. Wynegocjowanie i zawarcie odpowiedniej pod względem kosztowym i czasu trwania umowy przesądza o pozycji rynkowej każdej firmy. Zatem tego typu informacje stanowią strategiczny element prowadzenia działalności wolnorynkowej.

Przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby podmiot obowiązany mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Dokonując zdefiniowania materialnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy, należy również mieć na uwadze wywód NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13: "zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań".

Takie procedury poufności Dyrektor Generalny wprowadził zarządzeniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, zastrzegł poufność informacji obejmujących zasady współpracy handlowej z kontrahentami, jak też wykazał, iż informacja ta ma dla PGL LP i jej kontrahentów znaczną wartość gospodarczą. Tym samym wykazał, iż odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji opiera się na spełnionych przesłankach z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.