Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 615/22 w sprawie ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2022 r. nr OA.7721.12.8.2017 w przedmiocie stwierdzenia wykonania nakazanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 615/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. i Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2022 r., nr OA.7721.12.8.2017, którą – po wyroku WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1266/20 – utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Mielcu z dnia 14 lutego 2017 r., nr NB.7355/183/185/2017, o stwierdzeniu na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", wykonania przez S., E. i A. C., w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., robót budowlanych nakazanych ostateczną decyzją WINB z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr OA.7721.12.1.2015, tj.

1) wyprowadzenia ściany ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Mielcu, od strony działki nr [...] ponad pokrycie dachu na wysokość 33 cm oraz przedłużono ścianę ganku w kierunku północno-zachodnim o 30 cm poza lico ściany. Ścianę tą wykonano z materiału ściennego – płyty AQUAPANEL o grubości łącznej 16 cm o wytrzymałości ogniowej El 120,

2) skrócenia okapu dachu ganku budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] wystający poza obrys ściany ganku,

3) zlikwidowania otworu o wymiarach 1,0 x 1,0 m w ścianie ganku budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] wypełniony dotychczas luksferami przez wypełnienie płytą AQUAPANEL o grubości łącznej 16 cm o wytrzymałości ogniowej El 120,

4) rozebrania zadaszenia ganku o wymiarach 2,75 x 1,55 m wraz ze słupem żelbetowym o przekroju 15 x 15 cm, stanowiącego przedłużenie pokrycia dachu ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Mielcu.

Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, mając na względzie wiążące na podstawie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", wyroki NSA o sygn. akt II OSK 768/18 i WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1266/20. W odniesieniu do wyroku NSA o sygn. akt II OSK 768/18, Sąd I instancji wskazał, że brak jest już podstaw do kwestionowania legalności zakresu nałożonych ww. decyzją z 2016 r. robót budowlanych. Odnośnie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1266/20, Sąd wskazał, że analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że czynności uzupełniające materiał dowodowy zostały podjęte prawidłowo, doprowadzając do usunięcia wszystkich wadliwości popełnionych w poprzednim postępowaniu. Przede wszystkim organ odwoławczy zlecił w wydanym na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", postanowieniu z 13 grudnia 2021 r. dokonanie szczegółowo określonych czynności dowodowych polegających na dokonaniu oględzin oraz wykonaniu dokumentacji fotograficznej związanej ze spornym zadaszeniem ganku budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Oględziny zostały przeprowadzone w dniu 12 stycznia 2022 r. Z protokołu oględzin oraz załączonej do akt dokumentacji fotograficznej bezsprzecznie wynika, że "pozostawiona część zadaszenia ganku o wymiarach 1,03 m x 1,44 m została rozebrana w całości". Odnosząc się do zagadnienia wykonania wytycznych Sądu w zakresie niewykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia 9 sierpnia 2016 r. w terminie oraz ewentualnych konsekwencji prawnych naruszenia terminu wskazanego w decyzji, Sąd stwierdził, że skarżony organ również w tym zakresie spełnił swój obowiązek, wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swoje stanowisko, które jest prawidłowe co do konkluzji. Sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., następuje już po upływie wyznaczonego w tej decyzji terminu lub na wniosek inwestora, a zatem w postępowaniu w sprawie określonej w art. 51 ust. 3 P.b. istotne są ustalenia co do samego wykonania obowiązku i dopóki organ nie zakończy ostatecznie postępowania wyjaśniającego może jeszcze dojść do wykonania w całości nałożonego obowiązku, co będzie skutkować zaistnieniem podstawy do stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków (art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b.). W przedmiotowej sprawie wobec niewyjaśnienia tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego i konieczności powtarzania czynności kontrolnych, brak jest podstaw do obciążania zobowiązanego właściciela działki nr [...] negatywnymi skutkami długotrwałości dochodzenia przez organy do prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu wykonanie pozostałych wytycznych z wyroku o sygn. akt II SA/Rz 1266/20. Wada błędnego oznaczenia strony została usunięta, natomiast żądanie wykonania pomiarów stało się bezprzedmiotowe wobec przedstawienia stosownej dokumentacji fotograficznej.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd ocenił jako niedopuszczalne lub bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 151 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych i sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegającą na uznaniu, że zaskarżona decyzja WINB jest zgodna z prawem podczas, gdy decyzja ta została wydana naruszeniem art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. albowiem:

- nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, że w przedmiotowej sprawie wobec niewyjaśnienia kwestii wykonania obowiązków w terminie przez organy nadzoru budowlanego i konieczności powtarzania czynności kontrolnych, brak jest podstaw do obciążania zobowiązanego właściciela działki nr [...] negatywnymi skutkami długotrwałości dochodzenia przez organy do prawidłowych ustaleń w tym zakresie, podczas kiedy inwestorzy nie zwrócili się (mimo że mieli takie prawo) o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 K.p.a. bądź zawieszenie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; tego zaniechania nie można tłumaczyć koniecznością prowadzenia czynności kontrolnych przez organy administracyjne, gdyż te czynności kontrolne powstały właśnie w wyniku niewykonania przez inwestorów obowiązków określonych ww. decyzją z 2016 r. w całości, co potwierdza m.in. protokół oględzin z 19 września 2017 r., wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1266/20;

- ponadto z tych uprawnień inwestorzy nie skorzystali, gdyż jak wynika z protokołu z 19 września 2017 r. i złożonego w nim oświadczenia przez S. C., który jasno wskazał, dlaczego nie dokonał rozbiórki zadaszenia i takiej czynności nie dokonana w przyszłości, zatem to nie potrzeba czynności kontrolnych skutkowała przedłużeniem terminu do wykonania ww. decyzji z 9 sierpnia 2016 r., a świadome zachowanie inwestorów, mające przyzwolenie organów administracyjnych;

- analiza protokołów oględzin z 19 września 2017 r. oraz z 12 stycznia 2022 r., bezspornie wskazuje, że obowiązek nałożony ww. decyzją 2016 r. nie został w całości wykonany; protokoły te zawierają sprzeczne ze sobą twierdzenia, albowiem pomimo że w protokole oględzin z 19 września 2017 r., organ odwoławczy stwierdził, że od strony wejścia do budynku mieszkalnego istnieje zadaszenie o wymiarze 103 cm, zatem potwierdza fakt, ze obowiązek z ww. decyzji z 2016 r., nie został wykonany, w konsekwencji stwierdza, że obowiązki wykonano w całości; tak naprawdę dopiero protokół z 12 stycznia 2022 r., może potwierdzić ten fakt, co jednoznacznie wskazuje, że termin określony ww. decyzją z 2016 r., nie został zachowany;

- niewykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego ww. decyzją z 2016 r. potwierdzają również przedłożone przez skarżących wraz z odwołaniem 4 fotografie oraz oświadczenie S. C. do protokołu z dnia 19 września 2017 r., w którym potwierdza fakt pozostawienia części ganku, którego usunięcie było jednym z obowiązków zawartych w ww. decyzji z 2016 r.;

- okoliczność braku wykonania obowiązków określonych ww. decyzją z 2016 r., wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1266/20, w którym Sąd stwierdził niewykonanie przez inwestorów obowiązków do dnia 31 grudnia 2016 r., cyt.: "ponadto organ powinien odnieść się do kwestii dotyczącej tego, że obowiązki wynikające z decyzji z dnia 09 sierpnia 2016 r., nr OA.7721.12.2015 nie zostały wykonane w terminie i wyjaśnić, jakie to wywołuje konsekwencje na gruncie konkretnej sprawy, w konkretnych ustalonych okolicznościach i w świetle obowiązujących w dacie orzekania przepisów. Ponadto Sąd wskazał, że w protokole kontroli z dnia 19 grudnia 2017 r., brak jest szczegółowego opisu stanu faktycznego, który miałby świadczyć o rzeczywistym wykonaniu nakazanych robót w całości", czego organ odwoławczy, w ocenie skarżących, był świadomy, skoro decyzją z dnia 23 października 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 14 lutego 2017 r., nakazując wykonanie obowiązków nałożonych ww. decyzją z 2016 r.;

2) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, iż WSA w Rzeszowie dokonał wadliwej kontroli "zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2016 r., znak OA.7721.12.1.2015" i wadliwie rozpoznał skargę poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, na skutek pominięcia zarzutów skargi skarżących dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. przepisów K.p.a., mających istotny wpływ na rozpoznanie sprawy, stawianych WINB, przez pozbawienie skarżących prawa do wykazywania swych racji i twierdzeń w toku postępowania administracyjnego, czyli art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 80 K.p.a. – przez uniemożliwienie zajęcia stanowiska skarżącym przed wydaniem decyzji, podczas kiedy:

- skarżący i pełnomocnik w dniu 28 stycznia 2022 r. telefonicznie, uzgodnili termin zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na dzień 31 stycznia 2022 r., zaś decyzja została wydana w dniu 26 stycznia 2022 r., jak również w tej dacie została nadana listem poleconym w placówce pocztowej; okoliczność ta świadczy bezspornie, że wyznaczony termin do zapoznania się z aktami i ewentualne stanowisko skarżących miał dla organu odwoławczego charakter fikcyjny, skoro organ wcześniej wydał decyzję i ją nadał, zanim strony zapoznały się z materiałem i zajęły stanowisko;

- jak wynika z pisma WINB z dnia 22 grudnia 2021 r., termin do zapoznania się z materiałem dowodowym został przedłużony do dnia 31 stycznia 2022 r., zaś decyzja wydana i wysłana do stron w dniu 26 stycznia 2022 r.;

- zarzut w tym zakresie został w całości pominięty przez Sąd, w uzasadnieniu poza wskazaniem, że skarżący taki zarzut podnieśli, Wojewódzki Sąd nie zajął żadnego stanowiska i nie dokonał oceny zasadności i trafności zarzutu, tym bardziej, że zarzuty skarżących dotyczące pozbawienia ich prawa strony, czy udziału w czynnościach w tym postępowaniu miały miejsce kilkakrotnie (np. brak rozpoznania się sprzeciwu od opinii geodety S. M., odmowa przez WINB prawa do udziału w pomiarze wysokości poddasza, zaniechanie poinformowania strony o sporządzeniu opinii straży pożarnej i możliwości zapoznania się z jej treścią i uniemożliwienie stronie złożenia od takiej opinii sprzeciwu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, które kwestionują ocenę co do stwierdzenia, że S., E. i A. C. wykonali obowiązki nałożone ww. decyzją WINB z 9 sierpnia 2016 r. – poprzez argumentowanie, że obowiązki te nie zostały wykonane w terminie. Niemniej to stanowisko nie przeczy zasadniczo ocenie, że w sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały ustalenia, iż ww. obowiązki zostały wykonane. Należy skarżącym wskazać, że termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nie jest terminem ustawowym, z którego upływem miałyby wiązać się materialne skutki dla wyniku postępowania. Jest to bowiem termin instrukcyjny, który ustala sam organ nadzoru budowlanego. Ustalając termin wykonania obowiązków organ nadzoru budowlanego powinien kierować się natomiast takimi przesłankami, aby stworzyć realne warunki inwestorowi do wykonania obowiązków. Następnie po upływie terminu organ nadzoru budowlanego jest obowiązany podjąć dalsze czynności procesowe, a zmierzające do sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków, o czym stanowi art. 51 ust. 3 P.b. W ogólności celem (istotą) postępowania z art. 50-51 P.b., czyli tzw. "trybu naprawczego", jest doprowadzenie danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dlatego racjonalny ustawodawca nie wiąże niejako negatywnych skutków, o jakich mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., bezpośrednio z niewykonaniem w terminie nałożonych obowiązków, lecz te negatywne skutki łączy z niewykonaniem obowiązków. Należy w pełni zgodzić się z poglądem orzeczniczym, zgodnie z którym termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ma charakter procesowy i jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. Tym samym, jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 P.b., to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ nadzoru budowlanego tak powinien wyznaczyć ten termin, aby było możliwym wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku (por. wyroki NSA: z 16 lutego 2023 r., II OSK 493/20; z 1 września 2021 r., II OSK 1976/18; z 18 września 2019 r., II OSK 2616/17).

Dlatego argumentacja skargi kasacyjnej oparta na nieterminowym wykonaniu nałożonych obowiązków nie mogła skutecznie prowadzić do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, w której na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. stwierdzono, że wszystkie nałożone ww. decyzją WINB z 2016 r. obowiązki zostały wykonane. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. Skoro w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło wykonanie obowiązków, to tym samym nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., którego hipoteza wyraźnie odnosi do przypadku niewykonania obowiązku. Nie mają dla tej oceny znaczenia okoliczności zaistniałe w toku postępowania prowadzonego na przestrzeni lat, tj. od grudnia 2016 r., skoro finalnie w sprawie ustalono, że obowiązki zostały wykonane – a tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, tym bardziej, że zaskarżona decyzja WINB została wydana po uwzględnieniu wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1266/20, który zawarł stosowne wytyczne co do tego co w sprawie powinno zostać wyjaśnione. Odnośnie tych wytycznych, a dotyczących wykonania obowiązków, organ nadzoru budowlanego ponownie przeprowadził oględziny, ustalając, że pozostawiona część zadaszenia ganku o wymiarach 1,03 m x 1,44 m została rozebrana w całości. Ponadto WINB w zaskarżonej decyzji wyjaśnił na tle art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., że dopiero oględziny pracowników organu nadzoru budowlanego mogą stwierdzić niewykonanie obowiązków. Sąd I instancji tą zaś ocenę trafnie zaakceptował, co wynika z przedstawionego powyżej wywodu. W tych warunkach nie można zatem skutecznie podnosić, że protokoły oględzin z dnia 19 września 2017 r. oraz z dnia 12 stycznia 2022 r., zawierają sprzeczne ze sobą twierdzenia, ponieważ to ostatecznie podczas kontroli z 12 stycznia 2022 r. ustalono wykonanie obowiązków, co stanowiło podstawę do zastosowania przez WINB art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. i wydania zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją WINB z 2016 r. Dlatego nie mogą stanowić decydującego dowodu wcześniej dokonane ustalenia, uzyskany materiał zdjęciowy, czy też oświadczenie S. C. z 19 września 2017 r., ponieważ dowody te nie odzwierciedlają stanu aktualnego, a świadczącego o wykonaniu nałożonych obowiązków.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy samo wskazanie, że dane uchybienie naruszenia prawa procesowego miało miejsce, ponieważ dodatkowo wymagane jest wykazanie, że wskazywane uchybienie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tego w skardze kasacyjnej nie wykazano, w szczególności odnośnie do argumentacji o braku złożenia końcowego oświadczenia przez skarżących w sprawie, ale w kontekście niepodważonego w skardze kasacyjnej ustalenia co do faktu, że finalnie zostały wykonane obowiązki nałożone decyzją WINB z 2016 r., o czym też mowa powyżej. Poza tym wydanie w dniu 26 stycznia 2022 r. przez WINB zaskarżonej decyzji nie przeczy uprawnieniom strony domagania się w dniu 28 styczna 2022 r., a więc już po wydaniu zaskarżalnej decyzji, zapoznania się z aktami sprawy i wyznaczeniu przez organ terminu na dzień 31 stycznia 2022 r. Poza tym w świetle procedury administracyjnej kwestia zapoznania się przez strony postępowania z aktami sprawy nie jest przesłanką do wydania decyzji administracyjnej. Organ administracyjny ma tylko stworzyć stronom postępowania warunki do zapoznania się z aktami sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.