Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. P. i P. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 50 pkt 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] i [...] z obrębu [...] Miasta [...]

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. P. i P. P. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dalej jako "plan".

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2012r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru wyżej wskazanego. Pismem z dnia [...] października 2016r., złożonym w organie w dniu [...] października 2016r., skarżący jako właściciele działki nr ewidencyjny [...] i [...] z obrębu [...] Miasta [...], na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządnie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.), złożyli do Rady Miejskiej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie § 50 pkt 4 planu, który przewiduje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Twierdzą, że zapis ów narusza w sposób nadmierny ich uprawnienia właścicielskie chronione art. 140 i 144 k.c. oraz art. 31, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Powoływali się także na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016r, poz. 250 ze zm.). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało rozpatrzone uchwałą Rady.

Następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę w sprawie zmiany planu w zakresie § 50 pkt 4 złożyli K. P. i P. P. żądając stwierdzenia nieważności wymienionego zapisu planu. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 31, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c., art. 42 ust. 4 ustawy Prawo wodne, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p.

W uzasadnieniu podano, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu tego zapisu planu jako właściciele działek leżących w obszarze planu, a naruszenie owego interesu prawnego polega na wprowadzeniu zakazu lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków pomimo braku zbiorczej sieci kanalizacyjnej w obszarze, na którym położona jest ich nieruchomość. Wywodzą, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu i czystości porządku w gminach przewiduje, iż w pierwszej kolejności istnieje obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w drugiej zaś – gdy sieci nie ma lub jest ona nieekonomicznie uzasadniona – dopuszcza wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Działki skarżących znajdują się na obszarze pozbawionym możliwości podłączenia do kanalizacji miejskiej. Podnoszą nadto, że organ nie wskazał przyczyn ani podstawy prawnej dla tak istotnego ograniczenia uprawnień właścicielskich.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Przytoczyła przepisy u.p.z.p. i twierdzi, że miała obowiązek w planie zamieścić ustalenia dotyczące modernizacji, rozbudowy i odprowadzania ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w całości żądania, co skutkowało stwierdzeniem nieważności w tej części planu tj. odnośnie zapisu § 50 pkt 4.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny jako właściciele dwóch działek (wykazane załączonym do akt aktem umowy kupna), leżących w obszarze kwestionowanego planu. Regulacje planu odnoszą się do wskazanych działek w ten sposób, że zakazują ich zainwestowania poprzez lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków. Ograniczenie to stanowi naruszenie interesu, które następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W rozpatrywanej sprawie skarżący zostali pozbawieni możliwości wykonywania prawa wynikającego z zapisu aktu o randze ustawowej, co wiąże się także z naruszeniem przepisów dotyczących prawa własności, zatem wykazali naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Zmiana planu została uchwalona w 2012r. kiedy to obowiązywała i nadal obowiązuje u.p.z.p.

Należy zgodzić się z organem, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obligatoryjne jest określenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymóg ten uszczególnia § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Nr 164, poz. 1587). Niemniej uprawnienia planistyczne gminy określane mianem "władztwa planistycznego" nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami wynikającymi z przepisu rangi ustawowej, nadającej konkretne uprawnienie dla podmiotu, którego sytuacja faktyczna wyczerpuje znamiona tego przepisu.

Kwestionowany zapis planu jest jasny i kategoryczny i nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem adresatowi normy zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przysługuje wybór wykonania obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku pomiędzy zbiornikiem bezodpływowym nieczystości ciekłych, a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych – przy czym przepis przewiduje, że w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie uzasadniona. W niniejszej sprawie co prawda nie zostało wyjaśnione czy budowa sieci jest uzasadniona pod względem wyżej wymienionych kryteriów, jednakże bezsporne jest, że działki nie mają możliwości przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, bo owej sieci na tym konkretnie obszarze jeszcze nie ma.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd opierający się na racjonalnym myśleniu, że właściciel nieruchomości może realizować prawo do budowy oczyszczalni ścieków w sytuacji zarówno gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana – co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2015r. sygn. akt II SA/Wr 502/15 i orzecznictwo tamże powołane).

Przy czym wcześniej omówione zagadnienie należy interpretować łącznie z następnym zdaniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe.

Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r. (sygn. akt II OSK 991/15) we wskazanym wyżej przepisie ustawodawca przewidział alternatywę pomiędzy przypadkiem, gdy istnieje kanalizacyjna i gdy sieci kanalizacyjnej nie ma, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W pierwszym zaś przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych - wtedy jedynie przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe.

Z powyższego wynika, że przede wszystkim właściciel ma obowiązek zapewnić utrzymanie czystości ze względu na przedmiot własności tj. nieruchomość. Sposoby te przewiduje art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jeżeli jednak na terenie nie ma sieci kanalizacyjnej, bowiem pozostaje dopiero w sferze planów realizacyjnych, to właściciel musi mieć alternatywę zapewnienia infrastruktury, którą gwarantuje mu ustawa poprzez dokonanie własnego wyboru – czy to zbiornika bezodpływowego, czy też przydomowej oczyszczalni ścieków. W innym wypadku zostanie pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym także należy upatrywać naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w Konstytucji (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Sądu tej kompetencji nie może przejąć gmina – co w istocie nastąpiło poprzez zamieszczenie kwestionowanego zapisu. Ograniczenie natomiast tego prawa poprzez narzucenie – choć na okres przejściowy – jedynie możliwości lokalizowania zbiorników bezodpływowych pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

Jako dodatkowy argument należy przywołać fakt, że w myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powyższe odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mianowice chodzi o to, żeby mimo braku sieci właściciel nieruchomości mógł realizować uprawnienie do jej zabudowy. Przy czym od niego zależy w jaki konkretnie sposób – w granicach zakreślonych normą – ów obowiązek związany z prawem zabudowy zrealizuje. Przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L. z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3 ust. 1 dyrektywy) – vide wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 684/12.

Poza wszystkim sporny zapis planu sprawia, że prawo przysługujące właścicielowi staje się iluzoryczne i niewykonalne – mowa tutaj o tym, że jeśli właściciel dysponuje oczyszczalnią ścieków to nie ma obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Może to uczynić, ale ustawa nie nakłada takiego obowiązku. Gmina poprzez zapisy planu nie może weryfikować i zmieniać regulacji zawartych w ustawie i pozbawiać praw podmiotów, którym owe prawa przyznał ustawodawca. Taki bowiem zapis powoduje, że na każdego z właścicieli nieruchomości zostanie nałożony obowiązek przyłączenia budynków do sieci wybudowanej przez miasto, skoro zostało zabronione budowanie przydomowych oczyszczalni ścieków. A z kolei wybudowanie zbiornika bezodpływowego nakłada obowiązek przyłączenia do sieci miejskie. Z takim nadużyciem przepisów Sąd nie może się zgodzić.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdził nieważność stosownego zapisu planu jak w sentencji wyroku. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosowanego wniosku uprawnionego podmiotu tj. skarżących.