Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi H. K. i P. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ) na rzecz adwokata P. P. kwotę 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], znak: [...] Starosta N. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071), dalej zwanej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w N. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu wielorodzinnego budynku mieszkalnego na Os. [...], na działce nr [...] w N.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem H. K. i P. K. złożyli odwołanie wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i na szkodę mieszkańców. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili m.in., że mając procentowy udział w użytkowaniu wieczystym są stroną w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, o czy zapomniał inwestor. Odwołujący się podnieśli, że inwestor nie informował współwłaścicieli o planowanych działaniach oraz nie zwrócił się do nich z wnioskiem o udzielenie zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane.

W toku postępowania odwoławczego odwołujący się przesłali umowę o ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienie własności lokalu z dnia [...] grudnia 2003 r. (Rep. A nr [...]). Powołując się na przepis art. 18 ust. 2 ustawy o własności lokali podnieśli, że nie powierzali zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni. Takie czynności jak modernizacja, to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich właścicieli lokali.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Wojewoda K.-P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że H. K. i P. K. posiadają odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] oraz udział w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicielom poszczególnych lokali, a także udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu, na którym posadowiona jest przedmiotowa nieruchomość. Są również członkami Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że właściciel lokalu będzie stroną postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu na budowę może mieć wpływ na jego prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego, tj. dotyczy prawa odrębnej własności lokalu. Na gruncie powyższego zakres robót objętych zaskarżoną decyzją Starosty N. nie będzie miał wpływu na prawo skarżących do korzystania z lokalu mieszkalnego, bowiem roboty budowlane będą polegały jedynie na dociepleniu budynku. Będą to roboty obejmujące część wspólną budynku. Zgodnie zaś z § 42 ust. 2 statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]": "Większość właścicieli lokali w budynku lub w budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, obliczana według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali". Organ wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa jest uprawniona i zobowiązana do sprawowania zarządu. Co więcej, zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. W myśl art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Do obowiązków spółdzielni należy utrzymywanie obiektów powierzonych jej w zarząd, zgodnie z ustawą Prawo budowlane.

Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony (tak wyrok NSA z 3.07.2001 r. sygn. akt IV SA 1610/99). W konsekwencji organ wskazał, że P. K. i H. K., jako członkowie spółdzielni nie posiadają w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiotu strony, zaś reprezentantem interesów członków spółdzielni jest spółdzielnia mieszkaniowa.

Ponieważ jednak lokale stanowiące odrębną własność znajdują się w obrębie budynku stanowiącego współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, na mocy art. 27 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie powstała wspólnota mieszkaniowa. Nie oznacza to jednak, że spółdzielnia jako jeden ze współwłaścicieli musi mieć zgodę wszystkich pozostałych, aby dysponować nieruchomością wspólną na cele budowlane. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, a jednocześnie wyłączone jest działanie przepisów ustawy o własności lokali w zakresie dotyczącym zarządu nieruchomością wspólną. W rezultacie właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości mogą realizować swoje uprawnienia w obrębie procedur wewnatrzspółdzielczych.

Spółdzielnia mieszkaniowa może ubiegać się o pozwolenie na budowę opierając swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na tej podstawie, że wykonuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną. Organ administracji nie może bowiem kwestionować decyzji co do sposobu prowadzenia zarządu, w tym inwestycji budowlanych, podejmowanych w drodze procedur wewnatrzspółdzielczych. Organ jest związany wnioskiem złożonym przez inwestora i nie może wniosku rozszerzyć dodając do planowanego zakresu innych prac, np. nakazać inwestorowi docieplenia stropu nad piwnicą.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli P. K. i H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię prawa, błędne i niewłaściwe jego zastosowanie. Zarzucili naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 31 Konstytucji RP w zw. z art. 199 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że mają interes prawny w przedmiotowej sprawie i winni być uznani za stronę postępowania. Spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną. Oznacza to, że nie ma ona żadnych władczych kompetencji w stosunku do przedmiotu własności skarżących, a członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej nie może ograniczać prawa własności. Ustawodawca po to przewidział możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu, aby właściciele tych lokali nie tylko nabywali określone prawo majątkowe, ale także aby mogli decydować oraz wpływać na to, co się dzieje z przedmiotem ich własności. Właściciel lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, jeżeli inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, a tak było w przedmiotowym postępowaniu, jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych w tym zakresie. Zatem zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wskazali też na naruszenie art. 31 Konstytucji RP i art. 199 k.c. wskazując, że działanie spółdzielni spowodowało naruszenie ich prawa własności oraz została naruszona wolność i prawa jednostki.

W konsekwencji planowana inwestycja powinna zostać zdelegalizowana wyrokiem Sądu, ponieważ spółdzielnia nie uzyskała zgody wszystkich indywidualnych współwłaścicieli nieruchomości bądź zastępczego orzeczenia sądu.

Skarżący zarzucili nadto naruszenie art. 64 Konstytucji wskazując, że naruszono prawną ochronę wyodrębnionej własności lokalu zagwarantowanej przez Konstytucję.

Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy. Zdaniem skarżących naruszono prawo poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy organy administracji posiadały informacje o tym, że inwestor nie posiada wymaganej prawem zgody wszystkich współwłaścicieli. Skutkowało to nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem błędnych decyzji przez organy administracji.

Organ błędnie również zakwalifikował docieplenie budynku jako przebudowę. Docieplenie należy do czynności przekraczających zwykły zarząd i z tego względu zastosowanie mają przepisy o współwłasności zawarte w Kodeksie cywilnym. Prace takie wymagają zgody wszystkich właścicieli. Brak zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie docieplenia budynku stanowiącego część wspólną budynku nieprzeznaczoną do wyłącznego użytku lokalu inwestora stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący podtrzymali swoją skargę powołując dodatkowo argumentację związaną z treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13.11.2012 r., II OPS 2/12, w której stwierdzono, że: "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej."

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. uczestnik postępowania - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podniosła, że wykonywany przez spółdzielnię zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych. Z kolei w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. spółdzielnia wskazała na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27.03.2014 r., sygn. akt III CZP 122/13, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia.

Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja o charakterze procesowym. Prawną podstawą jej podjęcia był art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jedną z przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania odwoławczego jest stwierdzenie przez organ, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w danej sprawie.

O tym, według jakich reguł należy ustalać krąg stron postępowania, stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przedmiotem analizy Sądu w niniejszej sprawie będzie zatem ustalenie tego, czy skarżący posiadali przymiot strony w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku.

Przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 – wersja obowiązująca w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nie ograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że sytuacja skarżących jest sytuacją szczególną, co do której przepisy tej ustawy, a także poprzez odesłanie - przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) nie znajdują zastosowania w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Skarżący są bowiem właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych, współwłaścicielami części wspólnych budynku i współużytkownikami wieczystymi gruntu składającego się na nieruchomość wspólną. Jednocześnie są oni członkami spółdzielni mieszkaniowej. Obowiązki takich osób w stosunku do spółdzielni określone zostały w art. 4 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i dotyczą m.in. ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem i eksploatacją lokali oraz części wspólnych nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 8 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie prawa i obowiązki członków spółdzielni określają postanowienia statutu. Z § 42 ust. statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynika, że "Większość właścicieli lokali w budynku lub w budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, obliczana według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali". W aktach sprawy brak jest informacji, że taka uchwała została podjęta. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Ustęp 3 stanowi natomiast, że przepisów ustawy o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Przepis nie daje podstaw do stwierdzenia, że zarząd powierzony w rozumieniu tego przepisu obejmuje także czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Zakres zarządu powierzonego mógłby zostać rozszerzony w umowach, o których wspomina ten przepis, jednak w niniejszej sprawie rozszerzenie takie nie nastąpiło. Należy podkreślić, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji w uchwale 7 sędziów NSA z dnia z dnia 13.11.2012 r., II OPS 2/12, LEX nr 1226666, stwierdzono, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. również, że powstaje zagadnienie, czy spółdzielnia mieszkaniowa w ramach sprawowania z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną jako zarządu powierzonego (art. 27 ust. 2 u.s.m.) powinna uzyskać zgodę właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności na podjęcie robót budowlanych. Ponieważ z samego sformułowania art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną, należy podzielić pogląd, że rozwiązania należy szukać w Kodeksie cywilnym. Stosownie zresztą do art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nieuregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy tego Kodeksu. Chodziłoby więc o te przepisy Kodeksu cywilnego, które dotyczą instytucji współwłasności. Powołane przepisy regulują m.in. kwestię zarządu nieruchomością wspólną. Z art. 199 K.c. wynika zaś, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w ww. uchwale.

Sądowi znana jest treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27.03.2014 r. w sprawie III CZP 122/13, jednakże Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały 7 sędziów NSA z dnia z dnia 13.11.2012 r. w sprawie II OPS 2/12. Podkreślić przy tym należy, że do dnia sporządzania niniejszego uzasadnienia nie była znana treść uzasadnienia cyt. uchwały Sądu Najwyższego, więc nie było możliwości odniesienia się do podnoszonej w niej argumentacji.

W konsekwencji należało ustalić, czy docieplenie budynku stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. W piśmiennictwie powszechnie uznaje się, że m.in. rozporządzenie, obciążanie nieruchomości wspólnej, modernizacja i większy remont to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Brak zgody może być zastąpiony orzeczeniem sądu (por. Własność lokali, Komentarz. R. Strzelczyń, A. Turlaj Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2007 r. str. 371, Własność lokali - Komentarz. R.Dziczek, Warszawa 2008 r. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 304). Podobne stanowisko, wskazujące, że roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie faktycznym, stanowią modernizację obiektu budowlanego, w związku z czym ich wykonanie wykracza poza zakres zwykłego zarządu, wyraża się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gliwicach z 30.06.2008 r., sygn. akt II SA/Gl 913/07, NSA z 18.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1683/08, NSA z 9.04.2009 r., sygn. akt II OSK 532/08, NSA z 20.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1477/10). Tym samym uznać należy, że skoro wykonanie docieplenia budynku przekracza zakres zwykłego zarządu, zatem skarżący winni udzielić zgody na docieplenie budynku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarżący byli, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku.

Reasumując, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje tylko podmiot upoważniony do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (vide wyrok NSA z dnia 18.11.2009 r., II OSK 1683/08, LEX nr 587239), a w przedmiotowej sprawie jednym z podmiotów, których zgoda na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu była wymagana, byli skarżący, stąd niewątpliwie posiadali oni status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zasadnie skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 199 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Za niezasadny uznać należy podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ art. 75 § 2 k.p.a. (z uzasadnienia skargi nie wynika, biorąc pod uwagę treść ww. przepisu, na czym miałoby polegać jego naruszenie) i art. 31 Konstytucji (zarzut ten związany jest z oceną działania w przedmiotowej sprawie spółdzielni, a nie organu). Niezasadne są również zarzuty i wywody skarżących związane z merytoryczną oceną decyzji organu I instancji, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez wnoszących skargę uznając, że nie są oni stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy nie kontrolował zatem prawidłowości wydania pozwolenia na budowę, tylko rozważał kwestie związane z umorzeniem postępowania odwoławczego. Podstawą prawną wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie były art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i w tym sensie nie nastąpiło ich naruszenie przez organ odwoławczy. Zastosowanie tych przepisów nie mogło być więc przedmiotem kontroli Wojewody, lecz jedynie ich treść miała wpływ na ocenę tego, czy skarżący winni być uważani za strony postępowania administracyjnego. Dodać należy, że w ramach kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Sąd nie miał uprawnień do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a wszelkie rozważania dotyczyły kwestii związanych z oceną tego, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, w szczególności organ II instancji winien merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżących uznając ich za strony postępowania. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 461).