Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

L. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. (nr [...]), którą organ na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), odmówił wyłączenia zastosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. ustalił skarżącemu wysokość emerytury na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, natomiast decyzją nr [...] (z tego samego dnia), wydaną w oparciu o art. 22a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ustalił byłemu funkcjonariuszowi wysokość renty inwalidzkiej.

L. S. w pismach z 18 grudnia 2017 r. i 31 lipca 2018 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłącznie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy i w konsekwencji ustalenie prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego na zasadach korzystniejszych (art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy).

Wnioskodawca podał, że w okresie 1979 - 1981 r. odbył zasadniczą służbę wojskową, następnie pracował w przemyśle (w Przedsiębiorstwie [...] w [...] - [...]). W dniu [...] marca 1984 r. wstąpił do służby w MO (odbył przeszkolenie resortowe, od [...] lipca 1987 r. zajmował stanowisko referenta operacyjnego w Dzielnicowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych [...]). Od [...] września 1987 r. do [...] lutego 1988 r., a więc przez nieco ponad pięć miesięcy, pełnił służbę jako inspektor Referatu [...] SB Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], skąd odszedł na własną prośbę do MO (Sekcji Operacyjno-Dochodzeniowej RUSW, a następnie do Wydziału Operacyjno-Dochodzeniowego, gdzie zajmował się zwalczaniem przestępczości kryminalnej). W dniu [...] lipca 1990 r. rozpoczął służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...], którą pełnił nieprzerwanie do [...] lutego 2005 r.

L. S. w uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg służby pełnionej po 1990 r., podkreślił, że wykonywał ją rzetelnie, najczęściej z narażeniem zdrowia i życia, z zaangażowaniem, czego dowodem są kolejne awanse i uzyskiwane opinie służbowe.

W konkluzji stwierdził, że jego ponad 5 - miesięczna służba na rzecz totalitarnego państwa powinna być potraktowana jako krótkotrwała, zwłaszcza że w MO (przed 1990 r.) i następnie w Policji pełnił służbę przez około 23 lata.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ powołał synonimy słowa "krótkotrwały", stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy należy traktować jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym to zagrożenie nie może być normalnym następstwem służby, ale musi być rzeczywiste i wyjątkowe.

Dalej organ podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi jej na tle pozostałych funkcjonariuszy, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 11 miesięcy i 11 dni, z czego, jak wynika z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 15 marca 2017 r. informującego o przebiegu służby L. S., przez okres 5 miesięcy i 15 dni (od [...] września 1987 r. do [...] lutego 1988 r.) była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy,

Organ dodał, że w świetle pisma Komendanta Głównego Policji z 21 maja 2018 r. informującego o przebiegu służby skarżącego, trzeba przyjąć, ze rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. (był mianowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, został odznaczony Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant").

Zdaniem Ministra, L. S. nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jego postawa i osiągniecia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby w rozpatrywanej sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wyłączenie stosowania wobec funkcjonariusza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

L. S., działając przez pełnomocnika, w skardze wniesionej do Sądu na tę decyzję zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obie przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. muszą wystąpić łącznie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności stwierdził, że z przepisu art. 8a ust. 1 nie wynika, że wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Spójnik "oraz" może występować w tekście w znaczeniu koniunkcyjnym jak i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi.

W rozpatrywanym przepisie spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi, co oznacza, że przepis wymienia dwie, odrębne, niezależne przesłanki, o czym świadczy również to, że te przesłanki zostały wymienione w dwóch podpunktach, a nie w jednym zwartym przepisie.

Skarżący podniósł, że funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 69 Prezesa Rady Ministrów w sprawie trybu i warunków przejmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w UOP i innych jednostkach podległych MSW oraz ich zatrudniania w MSW.

L. S. dodał, że zaskarżona decyzja (będąca decyzją uznaniową) nie została dostatecznie uzasadniona. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego jego ponad 5 - miesięczna służba na rzecz państwa totalitarnego nie może być uznana za krótkotrwałą i oparł się na "subiektywnym zdaniu" rozpatrującego wniosek. Minister nie odniósł się do informacji zawartych we wniosku o wydanie decyzji, dotyczących służby pełnionej przez niego po 1990 r. (zwłaszcza w ramach Grupy Interwencyjnej działającej przy Komedzie Rejonowej Policji w [...], mającej za zadanie zatrzymanie najbardziej niebezpiecznych przestępców), które mają znaczenie dla oceny charakteru tej służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W zaskarżonej do Sądu decyzji organ przyjął, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego mniej korzystnych zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ponieważ jego postawa i osiągniecia w służbie, charakter służby i warunki jej pełnienia nie dowodzą, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister argumentował, że "szczególnie uzasadniony przypadek znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek". Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do wydania "pozytywnej" decyzji o której mowa w art. 8a ustawy.

Zdaniem Sądu z przepisu art. 8a ustawy wynika, że wymaganie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi dodatkowe kryterium oceny dwóch określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy: krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Oznacza to, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. O szczególnie rzetelnej służbie, czyli służbie wyróżniającej funkcjonariusza spośród innych funkcjonariuszy, mogą niewątpliwie świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza. W rozpatrywanej sprawie organ nie kwestionując, że skarżący od 1990 r. był nagradzany i awansowany, takiej rzetelnej oceny jego postawy z punku widzenia możliwości zastosowania art. 8b ust. 1 ustawy nie przeprowadził. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie były to osiągnięcia wybitne.

W zaskarżonej decyzji brak jest również rzetelnej oceny krótkotrwałości służby skarżącego. Również i w tym przypadku organ przyznał, że ta służba była krótkotrwała ale nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że w perspektywie ponad 20-letniej służby skarżącego, 5 miesięcy i 15 dni służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za szczególnie krótkotrwały.

Trzeba ponadto dodać, że z uzasadnienia decyzji nie sposób ustalić, w jaki sposób organ obliczył, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 11 miesięcy i 11 dni (skarżący we wniosku o wydanie decyzji wskazywał, że ten okres wynosił ponad 23 lata). Te okoliczności wymagają ponownego ustalenia i oceny.

Zdaniem Sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że obie wymienione w tym przepisie przesłanki wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy, muszą być spełnione łącznie.

Użyty w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy spójnik "oraz" oznacza, zdaniem Sądu, koniunkcje dwóch warunków: krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.

Pogląd prezentowany przez skarżącego prowadzi do wniosków podważających cele tej ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat totalitarnego państwa. Jeżeli zatem obie wymienione w art. 8a ust. 1 przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznać za samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.

Potwierdzenie tego stanowiska Sądu znaleźć można w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 15 grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy zaopatrzeniowej, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 ustawy przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł., stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).