Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA JAN Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 438/12 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 21 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.P. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt 438/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 lutego 2012 r. nr TA-3mk-542-733/12 oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 lutego 2012 r. nr TA3ko-078-335/12 oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w sprawie ze skargi D.P. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 21 lutego 2012 r. nr TA-3mk-542-733/12, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 lutego 2012 r. nr TA3ko-078-335/12 odmawiającą D.P. udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umowy koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku Katowice (węzeł Murckowska, km 340,2) – Kraków (węzeł Balice, km 401,1) o długości 60,9 km do wymogów Płatnej Autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z dnia 19 września 1997 r. wraz ze zmianami.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł, iż D.P. w dniu 18 stycznia 2012 r. wystąpił z wnioskiem do Ministerstwa Infrastruktury o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tekstu ww. umowy koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku Katowice – Kraków z dnia 19 września 1997 r. zawartej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką [...] S.A. wraz z załącznikami oraz aneksami. W toku postępowania Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwróciło się do spółki [...] S.A. (następcy prawnego spółki [...] S.A.) z prośbą o przedstawienie stanowiska w przedmiocie możliwości udostępnienia tej umowy, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Spółka nie wyraziła zgody na udostępnienie wnioskodawcy treści umowy koncesyjnej.

Decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił udostępnienia przedmiotowej umowy, wskazując na ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, iż w odniesieniu do umowy koncesyjnej, o której udostępnienie wystąpił Daniel Pietrzak mają zastosowanie postanowienia ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które definiują tajemnicę przedsiębiorstwa podlegającą ochronie jako dobro przedsiębiorcy – art. 11 ust. 4 tej ustawy. Tajemnica przedsiębiorstwa jest chroniona z uwagi na wartość gospodarczą jaką przedstawia.

W dniu 7 lutego 2012 r. D.P. wniósł do Ministerstwa Infrastruktury wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją, w którym, powołując się na wyższość konstytucyjnego prawa do informacji publicznej nad tajemnicą przedsiębiorstwa, zarzucił organowi bezzasadne przyznanie prymatu tajemnicy przedsiębiorstwa nad prawem dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał również na występowanie w przedmiotowej sprawie szczególnego interesu społecznego. Podniósł ponadto, iż organ nie wskazał ile jednostek redakcyjnych, stron, aneksów i załączników ma umowa, nie uzasadnił dlaczego nie było możliwe częściowe udostępnienie zapisów umowy, nie wskazał także rodzaju tajemnicy zawartej w poszczególnych paragrafach umowy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i rozstrzygnięciem z dnia 21 lutego 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż jest następcą prawnym Ministra Infrastruktury, jako strony przedmiotowej umowy koncesyjnej, a przez to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku D.P.

W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, iż zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP możliwe jest ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z tego też uprawnienia skorzystał organ, wskazując w swojej decyzji odmownej na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie organu działanie spółki [...] S.A., która podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności treści całej umowy, w szczególności wprowadzając w porozumieniu z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej tzw. klauzulę poufności, dotyczącą całej treści umowy oraz w toku przedmiotowego postępowania, nie zgadzając się na udostępnienie umowy, uzasadnia dotychczasowe stanowisko organu.

Organ zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje liberalna wykładnia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznawać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Powyższe stanowisko przedstawił Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt V Ca 1960/11 z powództwa Gminy Jaworzno przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (uprzednio Infrastruktury).

Zdaniem Ministra, szczególny interes społeczny, na który wnioskodawca się powołał, nie stanowi w myśl przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłanki do udzielenia informacji ustawowo chronionej. Również strony umowy nie zastrzegły prawa do udostępnienia postanowień umowy powołując się na tę przyczynę.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie wskazał precyzyjnie ile umowa ma stron, jednostek redakcyjnych, ile ma załączników i rodzaju tajemnicy jaki zawarty jest w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, Minister podniósł, iż wnioskodawca wystąpił o udostępnienie tekstu umowy koncesyjnej na autostradę A4 zawartą ze [...] S.A. Organ rozpatrzył zakres żądania i wydał decyzję odmawiającą udostępnienia umowy. Zgodnie bowiem z ustaleniem stron umowy koncesyjnej cała treść umowy objęta jest klauzulą poufności.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 lutego 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, skarżący podniósł, iż prawo do informacji publicznej jest prawem obywatelskim zagwarantowanym wprost w Konstytucji RP. Natomiast prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest wprost zagwarantowane w Konstytucji RP. Może ono co najwyżej wynikać z prawa do ochrony szeroko rozumianej własności i wolności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, organ nie podjął próby wyważenia tych dwóch praw. Nie wziął pod uwagę, że prawo zagwarantowane w Konstytucji RP może być ograniczone, lecz tylko proporcjonalnie i nie może być wyłączone w całości, o czym stanowi art. 31 Konstytucji RP. Ponadto organ nie wyjaśnił, jakiego rodzaju tajemnice przedsiębiorstwa są zawarte w umowie będącej przedmiotem wniosku, a tym samym naraża się na zarzut arogancji władzy i arbitralność rozstrzygnięcia. Absurdem jest uważanie, że tajemnicę stanowi np. liczba stron i rozdziałów umowy. Skarżący uważa, iż żadne z postanowień umowy koncesyjnej, o których wspomina art. 62 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, nie są tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem czy tajemnicą przedsiębiorstwa może być zobowiązanie do wybudowania do określonego terminu danego obiektu, bądź czy tajemnicą przedsiębiorstwa może być określenie zasad odpowiedzialności koncesjonariusza za niewykonanie umowy? W ocenie skarżącego, organ rozdział po rozdziale, przepis po przepisie, powinien zbadać i opisać, jaki rodzaj tajemnicy przedsiębiorstwa jest zawarty w poszczególnym rozdziale lub przepisie umowy, powinien wyjaśnić, jakie skutki po 15 latach od podpisania umowy może mieć ujawnienie tej tajemnicy i czy rzeczywiście te skutki są ważniejsze od prawa do informacji publicznej. Organ powinien też przepis po przepisie zbadać i wyjaśnić, czy informacje zawarte w umowie nie zostały już ujawnione lub nie podlegają ujawnieniu na podstawie innych przepisów prawa (np. ustawy o rachunkowości, przepisów o obowiązkach informacyjnych spółek publicznych), a także badać wagę interesu społecznego w ujawnieniu tej informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż strony umowy koncesyjnej, której udostępnienia domaga się skarżący opatrzyły całą treść umowy klauzulą "Informacji poufnej", co zgodnie z intencjami Ministra Infrastruktury oraz [...] S.A. z siedzibą w Katowicach (w której prawa wynikające z umowy wstąpiła spółka [...] S.A. z siedzibą w Mysłowicach) stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej oraz zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, bowiem istnieje związek między rozstrzygnięciem sprawy skarżącego o udostępnienie treści umowy koncesyjnej a ochroną praw innego podmiotu, w tym wypadku koncesjonariusza umowy – spółki [...] S.A. Wskazana spółka ma interes prawny w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu, albowiem wynika on z przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jako strona umowy koncesyjnej, na którą strony nałożyły klauzulę poufności, [...] S.A. ma prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z mocy przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ta zaś kwestia została pominięta przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce poprzez pominięcie w postępowaniu spółki [...] S.A. jako strony tego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.P. zarzucając mu naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, iż przedsiębiorca jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o odmowę udzielenia takiej informacji publicznej, stanowiącą tajemnicę takiego przedsiębiorstwa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęcie, iż w sprawie administracyjnej doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. spowodowało, iż sąd nie rozpoznał istoty sprawy, czyli kwestii czy informacja publiczna posiadała w całości lub w części walor tajemnicy przedsiębiorcy oraz czy ochrona tajemnicy przedsiębiorcy jest bezwzględną przesłanką odmowy dostępu do informacji publicznej.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu prawa z którego wynika, iż spółce w niniejszej sprawie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu. Przedsiębiorca ma prawo do roszczenia o odszkodowania za szkodę wyrządzoną wykorzystaniem jego tajemnicy, nie ma natomiast w systemie prawa polskiego takiego prawa podmiotowego jak prawo do tajemnicy przedsiębiorstwa. Oznacza to, iż sprawa o odmowę udostępnienia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy nie jest sprawą o prawo przysługujące temu przedsiębiorcy. Przedsiębiorca w takiej sprawie ma co najwyżej interes ekonomiczny, ale nie ma interesu do udziału w takiej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie przedsiębiorcy za stronę postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł zostać uznany za słuszny.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył treści umowy koncesyjnej zawartej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką [...] S.A., wraz z załącznikami oraz aneksami. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji podniósł, iż pominięcie w niniejszym postępowaniu spółki [...] S.A. jako strony tego postępowania może oznaczać, że strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i skutkować w rezultacie wznowieniem postępowania w sprawie, stąd uchybienie powyższe stanowi bezwzględną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Akceptując wnioskowanie Sądu pierwszej instancji co do naruszenia w niniejszej sprawie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 28 k.p.a., jednocześnie za przedwczesne należało uznać, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania z powodu zaistnienia wskazanej wyżej kwalifikowanej wady postępowania następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.), złożony do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 §1 i 2 k.p.a.). Zatem tylko na żądanie strony, która nie występowała w postępowaniu, w którym ma interes prawny przyjmuje się, że są podstawy do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2298/11, iż w okolicznościach konkretnej sprawy, jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne, podczas gdy organ administracji działając w trybie nadzwyczajnym ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak też co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku powinien stanowić więc przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tj. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej spawy niezbędny jest udział spółki [...] S.A., która na podstawie art. 28 k.p.a. ma interes prawny w toczącym się postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, którego źródło stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z powołanym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem, opierając się o treść tego przepisu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej winien wyjaśnić, czy żądane przez wnoszącego skargę kasacyjną dokumenty zawierają informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Ponadto, jeśli organ przyjmuje, że w sprawie powodem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy, to nie ulega wątpliwości, że spółka [...] S.A. powinna brać udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ze wszelkimi tego konsekwencjami, a mianowicie powinna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania w powyższym przedmiocie, jak również powinna zostać jej doręczona decyzja, gdy rozstrzygnięcie sprawy dotyczy jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem organ, prowadząc postępowanie administracyjne, wprawdzie występował do spółki o złożenie oświadczenia woli w kwestii wyrażenia zgody, bądź nie, na udostępnienie skarżącemu żądanych informacji, co świadczyłoby o tym, że spółka wiedziała o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jednak żadna z wydanych decyzji nie została jej doręczona, co ma istotne znaczenie z uwagi na wspomniany interes prawny spółki.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił 204 pkt 1 p.p.s.a.