Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S.A. w G. oraz Z. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 950/10 w sprawie ze skargi M. S. A. w G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od G. S.A. w G. oraz Z. Sp. z o.o. w G. na rzecz M. S. A. w G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 950/10 po rozpoznaniu skargi [...] S. A. w G. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2010 r. [...] S.A. w G. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym przy ul. [...] w G. na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3, art. 81 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał wnioskodawcę do dnia 6 sierpnia 2010 r. do:

- uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Zarządem Dróg i Zieleni w G. (zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie określenia zasad oraz trybu przygotowania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych na budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych);

- przedłożenia zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, odbioru ścieków;

- z uwagi na okoliczność, że fragment działki nr [...], która objęta jest projektem zagospodarowania terenu leży w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków (decyzja [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.), uzyskania decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającą na prowadzenie prac budowlanych na działce nr [...];

- wykazania, że projektowane budynki spełniają wymogi określone w § 13 oraz w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dotyczy zarówno budynków projektowanych jak istniejących oraz budynków, na które zostało wydane pozwolenie na budowę zlokalizowanych na działce nr [...]).

W zakreślonym terminie wpłynęło do organu pismo inwestora z załączonymi oświadczeniami właściwych jednostek o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i odbioru ścieków. Inwestor wskazał jednocześnie, że projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji, którego stałym członkiem jest Zarząd Dróg i Zieleni w G. Dodatkowo podkreślono, że jest to jednostka organizacyjna organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatem chybione jest uzgadnianie decyzji organu "samego z sobą". Inwestor zaznaczył także, że w odniesieniu do części nieruchomości objętej załącznikiem graficznym do decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu budynków [...] nie są przewidziane żadne zmiany zagospodarowania terenu oraz inwestor nie zamierza na nich prowadzić robót budowlanych. Do pisma został załączony dokument wskazujący, że projekt budowlany spełnia § 13 oraz w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ podniósł, że nie przedstawiono uzgodnienia projektu budowlanego z Zarządem Dróg i Zieleni w G. Obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi wynika wprost z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który brzmi: zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Szczegółowe zasady uzgodnienia reguluje Zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie określenia zasad oraz trybu przygotowania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych na budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych. Część działki nr [...], na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2004 r., znajduje się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków. W złożonej w dniu 6 sierpnia 2010 r. dokumentacji w projekcie zagospodarowania terenu ograniczono zakres opracowania, wyłączając fragment terenu wpisanego do rejestru zabytków. W dokumentacji złożonej w dniu 8 czerwca 2010 r. pozostał jednak projekt zagospodarowania terenu, który ten fragment obejmuje. Nie przedstawiono decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na prowadzenie prac na fragmencie działki wpisanym do rejestru zabytków. W przedstawionej analizie przesłaniania projektant wykorzystał § 13.1.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zezwala na zmniejszenie minimalnych odległości między budynkami nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. W § 3 w/w rozporządzenia zabudowę śródmiejską zdefiniowano jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Ulica [...] w przeważającej części zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi, więc traktowanie tej części miasta jako zabudowy śródmiejskiej jest nadinterpretacją definicji. Niezależnie od tego przedstawione przez autora analizy usytuowanie projektowanych budynków A i C od istniejącego budynku B wykazuje jednoznacznie, że wymagania wynikające z § 13 rozporządzenia nie są spełnione dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków nawet przy założeniu, że zastosowano możliwość zmniejszenia odległości jak dla zabudowy śródmiejskiej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie prace w zakresie budowy dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G., na działce nr [...].

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wniósł inwestor, który podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na postanowienie wzywające do usunięcia nieprawidłowości. Inwestor wskazał m.in., że projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji, którego stałym członkiem jest Zarząd Dróg i Zieleni w G., będący jednostką organizacyjną organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wymagane uzgodnienie zostało dokonane na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie także są zawarte zasady dotyczące obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku decyzji organu ochrony zabytków inwestor wskazał, że złożony projekt nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Natomiast, co do niespełnienia wymogów z § 13 oraz w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie inwestor wskazał, że w projektowanych budynkach nie są przewidziane mieszkania, a wyłącznie lokale usługowe. Ponadto okoliczny teren jest przewidziany pod zabudowę śródmiejską, której cechą charakterystyczną jest intensywna zabudowa, o czym przesądza również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponowił ustalenia dotyczące przebiegu postępowania i uznał, że zaskarżona decyzja jest zasadna i nie budzi wątpliwości, co do legalności. Organ wskazał, że przedłożony projekt zagospodarowania działki nr [...] nie posiada uzgodnienia z Zarządem Dróg i Zieleni w G. Inwestor nie uzyskał ponadto decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. zezwalającej na prowadzenie prac budowlanych na fragmencie działki nr [...]. Przedłożona analiza zacienienia-usytuowania projektowanych budynków A i C od istniejącego budynku B wykazuje bezspornie, że wymagania wynikające z przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zostały spełnione. Wymagania wynikające z § 13 rozporządzenia nie są spełnione dla mieszkań na I kondygnacji zaprojektowanych budynków. Ponadto w załączonej dokumentacji brak jest rzutów, przekrojów, które pokazują nawiązanie do budynku nr [...], jego głębokości piwnic i zewnętrznego dojścia do nich, głębokość posadowienia ław fundamentowych. Brak opracowania konstrukcyjnego odnoszącego się do sprawdzenia zagrożeń dla statyki budynku chronionego. W opisie technicznym i w informacji bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie zawarto informacji o sposobach zabezpieczenia i ochrony ścian podziemia istniejącego budynku nr [...]. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponieważ inwestor nie usunął braków wymienionych w postanowieniu w określonym terminie, słusznie organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną. To inwestor starający się o pozwolenie na budowę zobowiązany jest przedłożyć organowi kompletną dokumentację i projekt budowlany ze wszystkimi uzgodnieniami i opiniami.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody P. wywiódł inwestor, domagając się jej uchylenia w całości oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca podniosła, że zaskarżoną decyzją przyznano, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje konieczności dokonania uzgodnienia z Zarządem Dróg i Zieleni w G. oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca ponowiła argumentację jak w odwołaniu, a także wskazała, że Zarząd Dróg i Zieleni jest jednostką organizacyjną Prezydenta Miasta G., który jest organem uprawnionym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym chybione jest nakładanie obowiązku uzgadniania decyzji z jednostką działającą w ramach struktur organu decyzyjnego. Ponadto przedmiotem inwestycji nie jest wykonanie lub zmiana istniejącego wjazdu lub wyjazdu na nieruchomość. Inwestycja jest tak zaprojektowana, aby skorzystać z istniejącego rozwiązania komunikacyjnego, co nie wymaga żadnych dodatkowych uzgodnień. Ponadto skarżąca podniosła, że inwestycja jest planowana na terenie, o który toczy się spór przed organami ochrony zabytków. Projekt nie przewiduje na nim wzniesienia jakiegokolwiek obiektu oraz jakichkolwiek zmian w zagospodarowaniu tej części nieruchomości. Ponadto postanowienie negatywnie opiniujące planowane roboty budowlane, w ocenie skarżącej, jest wydane bez podstawy prawnej i nie może rzutować na planowaną inwestycję. Skarżąca wskazała, że orzekające organy przedwcześnie uznały, że część terenu, na którym jest planowana inwestycja jest wpisana do rejestru zabytków. Toczą się bowiem dwa postępowania administracyjne w tej sprawie: wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2004 r. o wpisie do rejestru zabytków oraz wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą samą decyzją o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu budynków [...]. Obydwa postępowania stanowią zagadnienie wstępne dla oceny czy teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską. Odnosząc się do zarzutu jakoby braku nasłonecznienia dla mieszkań na I kondygnacji zaprojektowanych budynków, skarżąca wskazała, że rozważania organów są zbyt ogólnikowe, a ponadto projekt nie przewiduje lokalizacji lokali mieszkalnych, a część pomieszczeń w lokalach usługowych nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi. Rozważania organów rozmijają się całkowicie ze złożonym projektem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko reprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ale i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. Decyzje te naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z przyczyn szczegółowo wskazanych poniżej.

U podstaw odmowy przez organ zatwierdzenia projektu budowlanego i nie udzielenia pozwolenia na budowę leżało nieusunięcie przez inwestora nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez organ pierwszej instancji.

Pierwszą nieprawidłowością, która w ocenie organu, nie została usunięta przez inwestora, był brak uzgodnienia projektu budowlanego z Zarządem Dróg i Zieleni w G. W postanowieniu wskazano na obowiązek uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z tym organem oraz na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie określania zasad i trybu przygotowywania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych - budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych. Powołując się na brak tego uzgodnienia, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odmownej ograniczył się do przytoczenia treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wskazał na zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Tak samo uczynił też organ odwoławczy. Przy czym oba organy nie poczyniły żadnych ustaleń, a przede wszystkim nie wyjaśniły, dlaczego takie uzgodnienie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest wymagane. Przywołany przepis art. 35 ust. 3 tej ustawy, wskazany w uzasadnieniu decyzji, stanowi o zmianie zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającej m.in. na budowie obiektu lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Także przepis art. 16 ustawy o drogach publicznych zasadniczo mówi o budowie i przebudowie dróg publicznych. Z treści zaś decyzji, nie wynika jakie prace objęte planowaną inwestycją w świetle przywołanej przez organy regulacji prawnej, miałyby warunkować to uzgodnienie. Jest to o tyle istotne, gdyż zgodnie z twierdzeniami inwestora, nie zamierzał on wykonywać ani zmieniać istniejącego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość, a projekt inwestycji zakładał skorzystanie z już istniejącego rozwiązania komunikacyjnego. Jednak okoliczności te nie były przedmiotem jakichkolwiek ustaleń dokonanych przez organ. Już same tylko te okoliczności wskazują na wadliwość wydanych w tym zakresie decyzji.

Ponadto w toku całego postępowania inwestor zaprzeczał w ogóle zasadności nałożenia na niego obowiązku poczynienia takiego uzgodnienia. To stanowisko inwestora należy podzielić, choć nie wszystkie przywołane przez niego argumenty mogą zasługiwać na aprobatę. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że Miasto G. jest miastem na prawach powiatu. Stosownie zaś do przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2007 nr 19, poz.115) - w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zatem nie może nasuwać wątpliwości, że właściwym zarządcą drogi - ulicy [...] w G. jest Prezydent Miasta G. Ponadto, co jest istotnym, Zarząd Dróg i Zieleni jest jednostką budżetową Miasta G. Przeniesienie zaś zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza wszak przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia innej jednostce organizacyjnej obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to nadal Prezydent Miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miasta na prawach powiatu. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5 może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 lit. a ustawy o drogach publicznych - zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiedniego: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

W konsekwencji też, wskazana w przedmiotowym postanowieniu jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką, przy pomocy której Prezydent Miasta G. wykonuje swoje obowiązki. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta G. jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, jak i do jej uzgodnienia. Zatem w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ, a domaganie się dostarczania takiego uzgodnienia w takiej sytuacji jest prawnie nieuzasadnione. Jak słusznie wskazał inwestor - "Prezydent nie może uzgadniać decyzji sam ze sobą". Uzgodnienie takie powinno być zostać dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, i to w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli czy to organu odwoławczego czy właściwego sądu administracyjnego.

Drugim brakiem, który w ocenie organu powinien być, a nie został usunięty przez inwestora, był brak zgody P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac budowlanych na działce nr [...]. Jak bowiem wskazano w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. fragment tej działki, która objęta jest projektem zagospodarowania terenu, leży w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków - decyzja [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

Sąd podkreślił, że również i w tym przypadku organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, czy inwestor planuje wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych na tym fragmencie działki. A inwestor podnosił, że w tym miejscu nie są przewidziane zamiany zagospodarowania terenu i nie zamierza tam prowadzić żadnych robót budowlanych. Przedłożył też projekt ograniczający zakres opracowania bez fragmentu tego terenu.

Ponadto Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała uzasadniona wątpliwość czy można uznać, że sporny fragment działki jest wpisany do rejestru zbytków. Z materiału dowodowego przedstawionego przez inwestora wynika, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (w dniu [...] grudnia 2009 r.) zwrócono się do P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. w trybie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] grudnia 2004 r. - w zakresie granic obszaru wpisu do rejestru zabytków ustalonych w załączniku graficznym do tej decyzji, stanowiącym integralną część jej rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w G., wyjaśnił istniejącą wątpliwość i stwierdził, że działka nr [...] przy ulicy [...] w G. nie jest wpisana do rejestru zabytków woj. P.

W ostatnim punkcie postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek wykazania, że projektowane budynki spełniają wymogi określone w § 13 oraz w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (co miało dotyczyć "zarówno budynków projektowanych jak istniejących oraz budynków, na które zostało wydane pozwolenie na budowę zlokalizowanych na działce nr [...]"). Sąd zwrócił uwagę, że organ nakładając zobowiązanie nie sprecyzował w jaki sposób "należy wykazać" spełnienie tych wymogów. A okoliczność ta, zdaniem Sądu, nie pozostaje obojętna dla prawidłowej oceny czy zobowiązanie to zostało wykonane. Tym bardziej, że w wykonaniu nałożonego obowiązku inwestor przedłożył dokument pt. "dokumentacja wykazująca spełnienie wymogów określonych w § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (z późniejszymi zmianami) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Dokumentacja ta, w ocenie inwestora, wykazywała spełnienie tych wymogów. Jednak organ pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska. Organ uznał, że traktowanie tej części miasta jako zabudowy śródmiejskiej (co uzasadniało przyjęte w dokumentacji zmniejszenie odległości minimalnej pomiędzy budynkami) jest nieprawidłowe, a nawet przy złożeniu możliwości zmniejszenia odległości "wymagania z § 13 Rozporządzenia nie są spełnione dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków". Przy czym organ szerzej nie uzasadnił swojego stanowiska, a z treści uzasadnienia nie wynika, aby przedłożona przez inwestora dokumentacja była przedmiotem głębszej analizy. Zwłaszcza, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany, dotyczył dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym. Powołanie się przez organ pierwszej instancji, na niespełnienie warunków dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków, w tej sytuacji nasuwa zastrzeżenia. Poddaje to pod wątpliwość prawidłowość dokonanej oceny przez organ pierwszej instancji (podobnie, jak oceny dokonanej przez organ odwoławczy). W złożonym odwołaniu inwestor podniósł, że nie przewiduje żadnych mieszkań w projektowanych budynkach, a w szczególności na ich I kondygnacji. A przede wszystkim inwestor wskazał, że inwestycja jest planowana w miejscu, gdzie sąsiednie nieruchomości są lub będą zabudowane intensywnie, a obejmuje ona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - obszar intensywnej zabudowy śródmiejskiej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do powyższych zarzutów zgłoszonych przez inwestora w odwołaniu, a zwłaszcza do zarzutu dotyczącego charakteru zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził jedynie, że przedłożona analiza zacienienia - usytuowania wykazuje bezspornie, że nie zostały spełnione wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia oraz nie zostały spełnione wymagania dla mieszkań na I kondygnacji zaprojektowanych budynków. Organ odwoławczy nie uzasadnił w jakikolwiek sposób swojego stanowiska, jak i nie podjął nawet próby zweryfikowania stanowiska inwestora i podniesionych przez niego zarzutów (chociażby w oparciu o przedłożoną dokumentację). Sąd wskazał, że organy kwestionując prawidłowość przedstawionej analizy w dokumencie złożonym przez inwestora, winny szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, a także poczynić niezbędne w tym zakresie ustalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły G. S.A. w G. i [...] Sp. z o.o. w G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i zarządzenia Prezydenta Miasta G. nr [...] w sprawie określenia zasad oraz trybu przygotowania i obsługi umów, o których w art. 16 ustawy o drogach publicznych [...] wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż uzgodnienie dokonywane przez zarząd drogi - Zarząd Dróg i Zieleni w G. w związku z planowaną inwestycją niedrogową jest zupełnie zbędne, bowiem inwestor nie zamierza przebudowywać wjazdu ani zjazdu na nieruchomość, na której będzie realizował zamierzenie inwestycyjne;

2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że w sytuacji w której w gminie istnieje zarząd drogi powołany w/w przepisem, dopuszczalnym jest wykonywanie zadań zarządu drogi przez zarządcę drogi i tym samym przyjęcie, iż Prezydent Miasta G. mógł dokonywać uzgodnień o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mimo że Rada Gminy G. powołała w trybie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stosowną jednostkę organizacyjną, będącą zarządem drogi - Zarząd Dróg i Zieleni w G.;

3) art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wadliwe uznanie, iż organy administracji I i II instancji niewystarczająco starannie zbadały i wyjaśniły kwestię odległości jaka winna być zachowana między budynkami istniejącymi oraz budynkami objętymi zamierzeniem inwestycyjnym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Spółki wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od inwestora na rzecz wnoszących skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] S.A. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła także B. Sp. z o.o. wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za I i II instancję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że inwestor przedłożył oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw mediów (energii, wody, ciepła i odbioru ścieków), jak również i to, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską. Istotą sporu pozostaje natomiast zasadność nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Zarządem Dróg i Zieleni w G., a także prawidłowość dokonania przez organy ustaleń dotyczących kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że skoro inwestor nie zamierza przebudowywać wjazdu ani wyjazdu na nieruchomość na której będzie realizował inwestycję, a jedynie zamierza wykorzystać istniejące rozwiązanie komunikacyjne, to uzgodnienie jest zbędne. Sąd wskazał jedynie, że okoliczność ta nie była przedmiotem jakichkolwiek ustaleń dokonanych przez organy, które nie wyjaśniły, dlaczego takie uzgodnienie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest wymagane. Ponadto, istota rozważań Sądu sprowadzała się do wyjaśnienia, że brak jest potrzeby uzgodnienia projektu budowlanego z Zarządem Dróg i Zieleni w G., albowiem to Prezydent Miasta G. jest zarządcą drogi, nie zaś Zarząd Dróg, zatem Prezydent jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, jak i do jej uzgodnienia. Sąd uznał, że uzgodnienie takie powinno zatem zostać dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie zatem z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji, organem właściwym zarówno do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i do dokonania uzgodnień jako zarządca drogi jest Prezydent Miasta G. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że to Prezydent Miasta G. jest zarządcą drogi, nie zaś Zarząd Dróg i Zieleni w G. Stosownie bowiem do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy; jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zgodnie z art. 21 ust. 1a tej ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Z powyższego wynika, że zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Ponadto z powołanych przepisów wynika, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji. Wskazać zatem należy, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta G. Zarząd drogi stanowi zaś jednostkę organizacyjną, podlegającą i znajdującą się w strukturach organu administracji jakim jest prezydent miasta i nie może być on traktowany jako odrębny organ. W niniejszej zatem sprawie Prezydent Miasta G. jest jednocześnie organem administracji architektoniczno - budowlanej i zarządcą drogi. Stwierdzić zatem należy, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Skoro w warunkach niniejszej sprawy jeden organ łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie, to przyjąć należy, że niezasadne było nałożenia na inwestora obowiązku dokonania uzgodnienia z jednostką pomocniczą działającą w ramach struktur tego organu.

W konsekwencji za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego w pkt 3 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zarzut ten również nie jest zasadny. Zauważyć należy, że organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykazania, że projektowane budynki spełniają wymogi określone w § 13 oraz w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji, kwestionując prawidłowość przedstawionej analizy w dokumencie złożonym przez inwestora, uznał, że traktowanie tej części miasta jako zabudowy śródmiejskiej jest nieprawidłowe, a "wymagania z § 13 Rozporządzenia nie są spełnione dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków" nawet przy założeniu że zastosowano możliwość zmniejszenia odległości jak dla zabudowy śródmiejskiej. Powyższe stwierdzenie o braku spełnienia wymagań z § 13 rozporządzenia dla mieszkań na I kondygnacji zaprojektowanych budynków zostało powtórzone przez organ II instancji, pomimo iż inwestor podnosił w odwołaniu, że w projektowanych budynkach, a w szczególności na ich I kondygnacji, nie przewidziano mieszkań. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że posłużenie się przez organy pojęciem "mieszkań" było bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organów. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany dotyczył dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym. Powołanie się przez organ I instancji, na niespełnienie warunków dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków w tej sytuacji daje podstawy do twierdzenia, że organ nie przeanalizował dokumentacji projektowej. Projekt budowlany nie przewiduje żadnych mieszkań w projektowanych budynkach. W projekcie przewidziano pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, ale nie mieszkania. Kwestia ta jest o tyle istotna, że inne są przepisy dotyczące oświetlenia w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 rozporządzenia), a inne w stosunku do mieszkań. Zupełnie niezrozumiałe jest zaś nałożenie na inwestora obowiązku wykazania spełnienia przez projektowane budynki § 60 rozporządzenia. § 60 ust. 1 rozporządzenia określa wymagania dotyczące czasu nasłonecznienia w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole i pokojach mieszkalnych, natomiast ust. 2 dotyczy mieszkań wielopokojowych i mieszkania jednopokojowego w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej. Przepis ten zatem w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy zauważyć, że organy obu instancji, na co wskazuje treść uzasadnień decyzji, swoje rozważania skupiły na kwestii związanej z ochroną zabytków, kosztem analizy przedłożonego projektu budowlanego oraz dokumentacji, obrazującej w ocenie inwestora, spełnienie wymagań dotyczących odległości od innych obiektów. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy nie poddały głębszej analizie dokumentacji przedstawionej przez inwestora i nie uzasadniły w stopniu wystarczającym swojego stanowiska w zakresie niespełnienia przez planowaną inwestycję wymagań § 13 rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.