Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (sor.), Protokolant, Sędzia WSA Renata Siudyka, Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, , , , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] . nr [...] i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Inwestor – A Sp. z o. o. w dniu 10 maja 2018r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ew. 1, obręb [...].

Organ ustalił, że działka, na której ma zostać zrealizowana inwestycja leży na terenie "B". Wystąpił więc do dyrektora Zespołu [...] Województwa [...] w K. o wydanie opinii w sprawie. Opinia ta wpłynęła dnia 19 czerwca 2018 r. Opiniujący sprzeciwił się realizacji zamierzenia. Ma ono zostać zrealizowane w podstrefie IIA, dla której zakazuje się rozwiązań planistycznych związanych z lokalizowaniem obiektów stanowiących dominantę. Wieża kratowa będzie stanowić w krajobrazie jurajskim dominantę, negatywnie wpływającą na walory krajobrazowe "B", a przedsięwzięcie narusza zasady ochrony walorów krajobrazowych objętych ochroną prawną określonych w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia planu ochrony "B"

Organ postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...], określając termin uzupełnienia do dnia 30 marca 2018 r. Dnia 27 lipca 2018r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora. Podniesiono w nim, że opinia zespołu [...] nie może być podstawą zakazu lokalizowania inwestycji na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie pełnomocnika zapisy planu ochrony parku krajobrazowego są skierowane do gmin w toku prac planistycznych, a nie do obywateli i podmiotów, będących stronami w postępowaniach administracyjnych.

W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówił zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji budowlanej przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor. Zarzucił w nim organowi administracji naruszenie:

- art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na błędne ustalenie, iż "przedsięwzięcie narusza zasady ochrony walorów krajobrazowych",

- art. 80 k.p.a. poprzez "dowolne ustalenie, iż planowana inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego",

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji, która - w ocenie inwestora - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 16 ust. 7 ustawy. o ochronie przyrody "poprzez uznanie, iż zapis planu ochrony "B" nie wprowadzony do treści planu miejscowego może stanowić samoistny zakaz realizacji określonych zamierzeń budowlanych".

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podzielił, przynajmniej po części. stanowisko organu I instancji. Przyznał, że w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r.) realizacja zamierzenia jest dopuszczalna. Działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem G6R o przeznaczeniu podstawowym: a) pola uprawne, b) drogi polne", oraz dopuszczalnym m.in. "sieci i urządzenia infrastruktury technicznej".

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na specyfikę i lokalizację inwestycji, szczególnie ważnym aspektem sprawdzenia projektu budowlanego jest zgodność tej inwestycji z wymaganiami ochrony przyrody i środowiska, w tym planem ochrony parku krajobrazowego. Niezależnie od tego podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza na całym obszarze planu ochronę krajobrazu.

Wojewoda podniósł wreszcie, że przedłożona przez inwestora dokumentacja nie zawiera opracowania z branży telekomunikacyjnej. Nie zbadano również kwestii dotyczących równoważnej mocy promieniowania elektromagnetycznego. Organ wyraził tu pogląd, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym dominuje stanowisko, zgodnie z którym którego dokonując kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska organ winien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych.

Skargę na tę decyzję złożył inwestor. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi II instancji naruszenie:

- art. 17 ust. 2 pkt 4) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j Dz.U.2018.0.1614 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że inwestycja planowana przez Spółkę nie należy do zakresu zastosowania normy prawnej zakodowanej w tym przepisie, jako nienależąca do kategorii inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawo o ochronie przyrody w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 7 tego aktu przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakaz zawarty w tym przepisie powinien mieć zastosowanie do inwestycji planowanej przez Spółkę, - art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest niezgodna z aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała Sejmiku Wojewódzkiego [...] z dn. [...] r. w sprawie ustanowienia planu ochrony "B",

- art. 35 ust. 3 w związku art. 35 ust. 1 pkt 3) prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy norma ta obliguje organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji w przypadku stwierdzenia braku polegającego na braku potwierdzenia, że branża telekomunikacyjna projektu została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci telekomunikacyjnych,

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego nie doszło do ustalenia, że planowane przedsięwzięcie to inwestycja celu publicznego co następnie skutkowało brakiem odniesienia się do tych okoliczności w uzasadnieniu wydanej decyzji,

- art. 9, 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] roku nieprawidłowości i niewezwania do ich usunięcia,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, iż cyt. "W przedłożonych materiałach przedstawiających obliczenia zasięgów pól elektromagnetycznych o poziomach większych od 0,1 W/m

, zawartych w przedłożonej dokumentacji projektowej, uwzględniono bowiem wyłącznie moce EIRP pojedynczych anten." w sytuacji, gdy dokumentacja a w szczególności załączone rysunki przedstawiają również wariant z sumarycznym obszarem pola PEM o wartościach większych niż 0,1 W/m2,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, iż cyt. "kwestia dotycząca równoważnej mocy promieniowanej izotropowego [EIRP] została zbadana w niewystarczającym stopniu" w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu moce te zgodnie z przepisami prawa,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] w całości, czyli poprzez zastosowanie tego, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji winna zostać uchylona wraz z postanowieniem z dnia [...] roku,

- zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 142 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i zaniechanie uchylenia postanowienia Starosty [...] nr [...] nakładającego na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, dotyczących braku zgodności przedsięwzięcia z Uchwałą Sejmiku pomimo tego, że projekt takich nieprawidłowości nie zawierał.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ustęp 3 tego artykułu stanowi zaś, że "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".

Jak ustaliły organy administracji w rozpatrywanej sprawie, zamierzenie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ew. 1, obręb [...] jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania dla sołectwa Z. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dn. [...] r. Działka inwestycyjna znajduje się bowiem na obszarze oznaczonym symbolem G6R o przeznaczeniu podstawowym: a) pola uprawne, b) drogi polne", oraz dopuszczalnym m.in. "sieci i urządzenia infrastruktury technicznej".

Organy uznały jednak, że realizacja przedsięwzięcia nie jest dopuszczalna ze względu na ustalenia uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia planu ochrony "B".

W ocenie składu orzekającego stwierdzenie takie jest przynajmniej przedwczesne. Zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda Śląski nie dokonali żadnych ustaleń w tym zakresie, zarówno merytorycznych, jak i dotyczących obowiązującego stanu prawnego. Wskazali jedynie, iż przesłanką odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego jest to, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenie parku krajobrazowego Przywołali tu treść art. 17 ust. 1a. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie Dz. U. z 2020r. poz. 55), godnie z którym "w parku krajobrazowym, w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7, dla terenów:

1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy:

a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych,

b) zalesiania".

Zakazy powyższe zawarte są w planie ochronnym ustanowionym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 20 ust. 4a ustawy o ochronie przyrody "plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej:

1) określenia granic stref, o których mowa w ust. 4 pkt 7,

2) wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, o których mowa w ust. 4 pkt 8,

3) wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a

- jest aktem prawa miejscowego".

Jak wskazał Wojewoda, organ I instancji dokonując oceny zgodności zamierzenia z przepisami prawa miejscowego był związany treścią ustalenia uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. i musiał odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego dla planowanego przedsięwzięcia.

W tym zakresie, jak trafnie zauważono w skardze, organy administracji nie dostrzegły art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "zakazy, o których mowa w ust. 1-1b, nie dotyczą [...] "realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "inwestycją celu publicznego".

Powołując się zatem na wspomniane wyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody organy administracji powinny w sposób bezsporny ustalić, czy planowana inwestycja ma charakter "celu publicznego". Wtedy będzie można dopiero ustalić, czy przywołane przepisy mogą znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. I wtedy będzie możliwe dokonanie przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia zarówno organu I, jak i II instancji.

W trakcie postępowania przed organem I instancji zostało wydane postanowienie zobowiązujące inwestora do "usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, polegających na doprowadzeniu "do zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami uchwały n r [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia planu ochrony "B". W kontekście powyższych rozważań należy uznać, że nie uzasadniono w sposób wystarczający nakazania inwestorowi dostosowania projektu budowlanego do aktu prawa miejscowego, w sytuacji, gdy nie wykazano, że wspomniany akt dotyczy planowanego przedsięwzięcia.

Zupełnie niezrozumiałe dla Sądu są rozważania poczynione przez Wojewodę Śląskiego dotyczące niedostatecznego zbadania kwestii równoważnej mocy promieniowania. Problematyka ta ma znaczenie w przypadku, gdy przedsięwzięcie zaliczono by do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wówczas konieczne byłoby uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli organy administracji architektoniczno-budowlanej uznają, że decyzja taka miałaby być wymagana, winny inwestora wezwać do jej przedłożenia. Takie samo wezwanie winno nastąpić również w przypadku innych braków przedłożonej dokumentacji.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.