Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ Solidarność [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie orzeczeń komisji dyscyplinarnej za lata 2002-2008 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej NSZZ Solidarność [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. Rada Sekcji Krajowej Pracowników [...] "[...]" zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w K.

o udzielenie informacji publicznej w zakresie 1) orzeczeń wydanych w latach 2002 – 2008 przez Komisję Dyscyplinarną przy Izbie Skarbowej w K. na podstawie przepisów o służbie cywilnej i 2) statystyk z tego okresu dotyczących liczby prowadzonych spraw dyscyplinarnych i sposobu ich załatwienia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198

ze zm. – powoływana dalej jako u.d.i.p.) odmówił udostępnienia żądanej informacji

w zakresie punktu 1 wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ przytaczając treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że w jego ocenie przesłankami ograniczającymi udzielenie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie jest tajemnica danych osobowych wynikająca z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zabrania się przetwarzania danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu

i mandatów karnych, a także orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy

z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1501 ze zm.) odpis prawomocnego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej o ukaraniu dołącza się do akt osobowych członka korpusu służby cywilnej. Zdaniem organu dołączone do akt osobowych orzeczenie staje się ich integralną częścią, zaś akta osobowe nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Natomiast usunięcie danych osobowych pozwalających na zidentyfikowanie konkretnych osób, na co wskazuje wnioskodawca, stałoby w sprzeczności z zakazem zawartym w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż w pojęciu przetwarzania mieści się również pojęcie usuwania danych. Ponadto w ocenie organu dla zachowania warunków zawartych w art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych nie wystarczy usunięcie takich informacji jak imię czy nazwisko, bowiem inne informacje zawarte

w orzeczeniach dyscyplinarnych mogą w wielu przypadkach pozwolić na identyfikację osoby, której zdarzenie dotyczy.

W odwołaniu od tej decyzji Rada Sekcji Krajowej Pracowników [...] "[...]" wskazała, że wystarczające do ochrony danych osobowych jest usunięcie danych osobowych osób, wobec których prowadzono postępowanie, stanowisk służbowych i nazw urzędów. Takie opracowanie uniemożliwia ustalenie danych osoby, której postępowanie dotyczy. Zdaniem Rady nie jest prawdą jakoby każde orzeczenie trafiało do akt osobowych, do takich bowiem należą np. orzeczenia o umorzeniu postępowania. Na poparcie stanowiska Rada powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] Minister Finansów po rozpoznaniu odwołania Rady Sekcji Krajowej Pracowników [...] "[...]" utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K.. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną, ale nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych orzeczeń z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 u.d.i.p. Stwierdził, że udostępnianie informacji publicznej musi być dokonywane między innymi z zachowaniem przepisów dotyczących danych osobowych. Art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera kategoryczny zakaz przetwarzania określonych kategorii danych osobowych, do których niewątpliwie w ocenie Ministra Finansów należą informacje zawarte

w orzeczeniach komisji dyscyplinarnych. Usunięcie danych osobowych pozwalających na identyfikację konkretnych osób nie jest możliwe, gdyż w pojęciu przetwarzania mieści również pojęcie usuwania danych, zatem przeprowadzenie zabiegu anonimizacji stałoby w sprzeczności z zakazem zawartym w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

W skardze na decyzję Ministra Finansów Rada Sekcji Krajowej Pracowników [...] "[...]" zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego tj.

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP,

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 1 i 2, art.. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

- art. 6 ust. 3 i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych

2) przepisów postępowania tj;

- art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 16 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.

Z uwagi na powyższe zarzuty Rada wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nakazanie organowi w terminie 14 dni od daty zwrócenia akt udzielenia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że stanowisko zajęte przez orzekające

w sprawie organy jest błędne, a dokonana wykładnia powołanych przepisów pobieżna i oderwana nie tylko od norm prawnych, ale i orzeczeń sądów, czego wynikiem jest zupełne wypaczenie sensu istnienia przepisów rangi ustawy zasadniczej i ustaw niższego rzędu regulujących dostęp do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej komisje dyscyplinarne powołane na mocy ustawy o służbie cywilnej realizują funkcje publiczne w zakresie prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, które z istoty sprawy dotyczą sfery obowiązków zawodowych funkcjonariuszy publicznych, którymi są członkowie korpusu służby cywilnej. Tymczasem w ocenie skarżącej organy orzekające pominęły milczeniem brzmienie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., z którego wynika, że ograniczenie w prawie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia

i wykonywania funkcji (...). Zdaniem skarżącej organy obowiązane do udzielania informacji publicznej nie mogą negować tego, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o takich podmiotach. W skardze przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych, mających w ocenie skarżącej potwierdzać prezentowane przez nią stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak również wskazaną w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej są przepisy powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej – u.d.i.p.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. W art. 2 ust. 1 u.d.i.p zagwarantowano prawo powszechnego dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3

lit. g u.d.i.p. wynika ponadto, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna,

w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa

w art. 4 ust. 1.

Tak sformułowane przepisy u.d.i.p. (art. 1 i 6) stworzyły podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 roku w spr. II SA 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, którą jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych:

w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Gd 53/11, w Warszawie

z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08). Poglądy takie Sąd orzekający

w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela.

Powyższe przepisy stanowią ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacja

w taki sposób konstytucyjnie zagwarantowanego prawa obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Uwzględniając gwarancje konstytucyjne należy więc przyjąć, że w ujęciu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują względnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień, a także ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź podmioty gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Ke 41/11).

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych

w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tak zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wtedy organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji, zgodnie

z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Powołany wyżej przepis art. 5 u.d.i.p. ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepisy nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej lecz posługując się przepisem art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie.

Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19), według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań

i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05

i Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Go 10/10 i w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt SAB/Gd 18/11).

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy, jak i z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika w jakiej kategorii spraw wydane zostały przez Komisję Dyscyplinarną przy Izbie Skarbowej w K. rozstrzygnięcia. Nie sposób tym samym ocenić, czy działania które spowodowały wszczęcie postępowań dyscyplinarnych dotyczyły działalności publicznej urzędników bądź osobistej lub prywatnej i czy wiązały się one z ich działalnością publiczną. Organy obu instancji wskazując, że są zobowiązane do udzielania wszelkiej informacji publicznej, ale

w takim zakresie, w jakim jest to związane z działalnością publiczną podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. nie wyjaśniły w jakim zakresie prawo do informacji publicznej objętej wnioskiem Rady w zakresie orzeczeń wydanych przez Komisję Dyscyplinarną podlegało ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych członków korpusu służby cywilnej. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie akta administracyjne zostały nieprawidłowo skompletowane. Powinny się w nich bowiem znajdować żądane dokumenty w pełnym brzmieniu, przy czym dokumenty te powinny być zabezpieczone w taki sposób, aby dostęp do nich miał tylko organ (w tym odwoławczy) i Sąd orzekający w sprawie. Podkreślić należy, że każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Nawet jeśli, zdaniem organu, dokumenty nie podlegają udostępnieniu stronie, winny zostać przedstawione sądowi (por. wyrok NSA z 14.09.2010 sygn. akt I OSK 1047/10 LEX 744917). Ogólnikowe twierdzenia organów, że dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.d.i.p. nie wystarczy usunięcie danych osobowych tj. takich jak imię, nazwisko, czy stanowisko służbowe oraz danych urzędu w jakim osoba była zatrudniona, bowiem inne informacje zawarte w orzeczeniach dyscyplinarnych pozwalają na identyfikację osoby, której zdarzenia dotyczy, nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Niewystarczające jest bowiem powołanie jedynie przepisów, na podstawie których organy orzekające uznają słuszność podjętego rozstrzygnięcia.

Za zasadny Sąd uznał tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Ponadto, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego oznacza przy tym zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie ww. przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Natomiast uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania, a sądowi administracyjnemu skontrolowanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Z wyżej wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.