Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. Sp. kom. w K. oraz [...] sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2019 r. nr VII/120/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Podłużnej Pylnej" I. w uwzględnieniu skargi [...] sp. z o.o. w K. stwierdza nieważność części graficznej skarżonej uchwały - co do działki nr 50/17, w zakresie obszaru oznaczonego jako ZP.8 oraz w części tekstowej w zakresie § 8 ust.16 oraz § 37; II. oddala skargę [...] Sp. z o.o. Sp. kom. w K.; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. w K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] Sp.z.o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr VII/120/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Podłużnej i Pylnej". Spółka zarzuciła uchwale naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr [...] jednostka ewidencyjna [...]. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że uchwała godzi w jej sferę prawną i wywołuje dla niej negatywne konsekwencje prawne - ograniczenia i uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia i interesu prawnego. Uchwała w sprawie mpzp wpływa na prawa spółki, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia przeznaczenie należącego do Spółki terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy — poprzez określone w nim przeznaczenia terenu — wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń właściciela w tym zakresie. Jednak w tym przypadku Prezydent Miasta Krakowa przystępując do sporządzania planu miał wiedzę o tym, że teren wymienionych na wstępie działek, należących do [...] Spółki, z o.o. sp. komandytowej objęty jest już decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa nr [...], [...], [...] i [...] o pozwoleniu na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. M. w Krakowie. Pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzonych ustaleniem warunków zabudowy w decyzji nr [...] dla tego zamierzenia inwestycyjnego a datą przystąpienia do sporządzania m.p.z.p. a w końcu wydania uchwały w sprawie m.p.z.p., nie nastąpiły żadne nowe okoliczności faktyczne ani prawne, które mogły skutkować odmienną oceną możliwości przeznaczenia terenu tych działek - inną niż ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzoną w decyzjach o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego mając na uwadze ogólne zasady podane w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należałoby uznać, że przeznaczenie terenu ustalone w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało uwzględnić w sporządzanym plamie miejscowym, zwłaszcza że budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. M. na podstawie wymienionych powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę została już rozpoczęta, a zamierzenie inwestycyjne objęte tymi decyzjami stanowi kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Tak się jednak nie stało i działki należące do Spółki, z o.o. Sp.kom. [...] weszły w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu miejscowego kodem R2 i R3. W części tekstowej miejscowego planu — w § 34.1 - wyznaczono tereny rolnicze oznaczone symbolami: R. l - R.4 o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne, z zakazem lokalizacji budynków. Działanie organów Gminy Kraków w ocenie skarżącego podważa zaufanie do organów administracji publicznej a uchwała w sprawie m.p.z.p ogranicza i uniemożliwia skarżącemu wykonywanie przepisów prawa materialnego. Wyznaczenie na terenie należących do [...] Sp. z o.o. Sp.k. działek - terenu rolniczego oznaczonego symbolami: R.2 i R.3, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne ogranicza i uniemożliwia inwestorowi realizację jego uprawnień, wynikających z przepisów prawa materialnego - w szczególności ustawy Prawo budowlane — ograniczy lub uniemożliwi inwestorowi realizację jego uprawnień, np. wynikających w szczególności z przepisów art. 36a ustawy Prawo budowlane, mającego zastosowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę czy też art. 51 ust. 4 tej ustawy, mającego zastosowanie w przypadku konieczności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. "Zakaz lokalizacji budynków" zapisany w § 34.1 części tekstowej planu będzie skutkował odmową wydania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, której uzyskanie wymagane byłoby m. innymi z powodów podanych w art. 36a ust. 5 pkt 2, przewidującego możliwość lokalizacji nowej części budynku. Z kolei postępowanie prowadzone na podstawie przepisów art. 50, 51 ust. 1 pkt 3, nie mogłoby zakończyć się decyzją, o jakiej mowa jest w art. 51 ust. 4, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych względnie zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, jeżeli budowa została już ukończona. Interes prawny Spółki został zatem naruszony.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca spółka wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. 7 jedn. ewidencyjna [...] w Krakowie. Dlatego też skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W dalszej części podkreślono, że nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią zaskarżonego planu działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem - MN.24, terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem - R.2, działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem - MN.25, terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem - R.3, działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem - R.3, działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonych na rysunku zaskarżonej uchwały symbolem - R.2. W świetle art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Podstawowym zatem uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium. Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku) przedmiotowy teren znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 19, w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu: działki nr: [...], [...] i [...] znajdują się w: terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku Studium symbolem – ZR, działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się w: terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na rysunku Studium symbolem – ZR, terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku Studium symbolem – MN. Argumentacja strony skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu

odmiennej wizji planistycznej terenu. Tymczasem, to gmina posiada

kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek przepisów prawa. Odnosząc się do podniesionej w skardze informacji o wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanych pozwoleniach na budowę podkreślić wpierw należy, iż wbrew stanowisku skarżącej, treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stan taki wynika z dualistycznie ukształtowanego systemu określania zasad zagospodarowania terenu. Ten dualizm przejawia się w tym, że określenie wspomnianych zasad może nastąpić albo w planie miejscowym albo w drodze decyzji administracyjnej, przy czym przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są inne od wymogów, które winien spełniać plan miejscowy. Główna różnica polega na konieczności zapewnienia zgodności planu ze studium, podczas, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy brak jest takiego obwarowania. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z treścią § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystania terenu. Ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę wyznacza jedynie potencjalny sposób zagospodarowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę jedynie zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych. Podstawowa różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją pozwoleniu na budowę widoczna jest w tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a decyzja w.z. wygasa z dniem wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jej postanowienia są sprzeczne z ustaleniami planu. Ani z treści ustawy prawo budowlane, ani też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę.

[...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. również wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr VII/120/19 z dnia 13 lutego 2019 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 50/17 obręb [...]. Działka skarżącej położona jest w kompleksie działek, dla którego studium, w ostatecznej postaci, oznacza funkcję podstawową przeznaczenia terenu, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Kompleks ten otoczony jest z trzech stron przez tereny, które Studium wskazuje jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR), a z czwartej strony sąsiaduje z kolejnym kompleksem działek o funkcji podstawowej terenu ustalonej, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Wskazać należy, iż zespół projektantów studium planując w tym rejonie kompleks zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uwzględnił i utrzymał istniejące wokół niego tereny zielone, o wielkości porównywalnej do całego kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym rejonie. Zatem, podkreślić należy, iż w swoim założeniu studium nie tylko zrównoważyło obie te funkcje i zapewniło wystarczający, według twórców studium, udział terenów zielonych w całym rejonie, ale także ustalając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) na minimum 60%, podkreśliło konieczność dostosowania planowanej zabudowy do walorów krajobrazowych terenu. W studium działka skarżącej znajduje się w urbanistycznej jednostce strukturalnej Nr 19, dla której określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej w następujący sposób: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnień, możliwość przekształcenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż ulicy K. w zabudowę usługową i mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, istniejące tereny zieleni nieurządzonej do utrzymania, ciągi komunikacyjne kształtowane jako przestrzeń publiczna z zielenią urządzoną, istniejące rodzinne ogrody działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej. Podkreślono, że w niniejszej sprawie doszło ewidentnie do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż sporządzony plan miejscowy zawiera ustalenia sprzeczne z ustaleniami studium. Choć w studium działka skarżącej została oznaczona jako MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ustalenie to jest po myśli art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, to pomimo to w planie miejscowym działkę skarżącej skategoryzowano jako ZP - tereny zieleni urządzonej. Niniejsze świadczy o przyjęciu w miejscowym planie ustaleń sprzecznych z treścią studium, co z kolei istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, a także stanowi ewidentne naruszenie interesu prawnego skarżącej. Uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. oznacza funkcję podstawową przeznaczenia terenu, w zakres którego wchodzi działka skarżącej, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), dopuszczając zagospodarowanie innego typu (funkcja dopuszczalna) maksymalnie do 50% powierzchni terenu. Natomiast uchwała nr VII/120/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 13.02.2019 r. (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) określa przeznaczenie niniejszej działki, wchodzącej w zakres obszaru ZP.8 w całości jako teren zieleni urządzonej (§ 37 pkt. 1 i pkt. 2). W ocenie skarżącej, nie tylko dokonano ustaleń sprzecznych z treścią studium, ale również nie uwzględniono zasad polityki przestrzennej, które stanowiąc nadrzędne zasady interpretacyjne i wytyczne kierunkowe niezbędne do uwzględnienia w przyszłych pracach planistycznych. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 50/17.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że w świetle art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak więc podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium. Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka nr 50/17 obr [...] znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 19. Dla terenu obejmującego ww. nieruchomość został określony kierunek zagospodarowania jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Sporządzone w czerwcu 2017 roku na potrzeby sporządzanego projektu planu miejscowego opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, wskazuje na działce tereny zieleni wysokiej śródpolnej, leśno - zaroślowe (w tym zieleń w obudowie biologicznej rowów i zbiorników wodnych) oznaczone symbolem F3. Obecne użytkowanie pozostaje w zgodzie z predyspozycjami przyrodniczymi. Wprowadzono ograniczenia: należy preferować utrzymanie drzewostanów Wymagana jest ochrona istniejących zadrzewień. Dodatkowo według waloryzacji przyrodniczej Krakowa przeprowadzonej w ramach opracowania "Mapy roślinności rzeczywistej i wyznaczenia obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych do zachowania równowagi ekosystemu miasta" sporządzonej na podstawie kartowania fitosocjologicznego przeprowadzonego w sezonach wegetacyjnych w latach 2006-2007, zaktualizowanej-w 2016 r. występująca na działce nr 50/17 roślinność rzeczywista to drzewostany na siedliskach grądów (grąd. to wielogatunkowy i wielowarstwowy las liściasty zazwyczaj z przewagą grabów i dębów oraz z udziałem różnych innych gatunków). Mając na względzie powyższe ustalenia dokumentu Studium opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, które dodatkowo stanowi regulację, kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju. Ponadto wskazać należy, iż w wypisie z rejestru gruntów dla nieruchomości skarżącej, jako sposób korzystania został ujawniony opis użytku: grunty orne o symbolu użytku Rllla. Na marginesie dodać należy, iż w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., nieruchomość skarżącej znajdowała się w: obszarze rolnym RP2 93 (strefy polityki przestrzennej nr: 4, 5, 15, 19), obszarze tras komunikacyjnych KT/Z 1/2. Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż w zakresie jakim części nieruchomości wskazanej w skardze w treści zaskarżonej uchwały mają charakter nieinwestycyjny, przeznaczony jako teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, czy też przeznaczony pod teren dróg publicznych, występuje nie tylko zgodność ze studium, ale również takie ustalenie planistycznej znajduje potwierdzenie w ciągłości wizji planistycznej. Studium określa, jak należy regulować i zapisywać w planie miejscowym sposób realizacji funkcji dopuszczalnej. W Tomie III Studium, na stronie 6 w punkcie 6 i 7 wskazano, że cyt. : (...) wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania; (...). W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższy zapis należy, interpretować jako odnoszący się do całego terenu wyodrębnionego w dokumencie Studium a nie dla poszczególnych nieruchomości. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium, przedmiotowe działki położone są w jednostce strukturalnej nr 19, w terenach: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Cały teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), w którym znajduje się nieruchomość skarżącej w dokumencie Studium wynosi: 136903.5 m2. Z powyższego obszaru MN wyznaczono w treści zaskarżonej uchwały następujące przeznaczenia: Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi

publiczne klasy zbiorczej KDZ.1- pow. ok. 858 m2- na poszerzenie pasa

drogowego ulicy P. ; Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, oznaczone symbolami: KDD.1-pow. 713, 5 m2, KDD.4 - pow. 1826 m2, KDD.5 - pow. 3675,4 m2, KDD.10 - pow. 2284 m2,

KDD.11 - pow. 2807 m2, KDD.15 – pow. 87,7 m2; tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, oznaczone symbolami: ZP.1 -pow. 466,6 m2, ZP.2 - pow. 2246,6 m2, ZP.3 -pow. 523,8 m2, ZP.8 - pow. 5677,9 m2 - razem 21166,5 m2 czyli ok. 14,93 % z całej powierzchni MN określonej w Studium. Zatem 14,93 % powierzchni MN stanowią różne formy przeznaczeń dopuszczalnych wskazanych w dokumencie Studium. Pozostały obszar stanowią tereny inwestycyjne MN. Dlatego wymóg zgodności ze Studium jest w pełni zrealizowany w zaskarżonym planie miejscowym. Funkcja podstawowa tych terenów to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcja dopuszczalna to również m.in. zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków

rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej, czy tereny dróg publicznych. Ze względu na występujące na działce 50/17 obr. [...], siedlisko grądu - została ona przeznaczona na teren zieleni urządzonej oznaczonej symbolem: ZP.8 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, z nakazem utrzymania istniejącego lasu gradowego. Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, wykonane w czerwcu 2017 roku na potrzeby sporządzanego projektu planu miejscowego zawiera informację, iż: "W ramach prac nad aktualizacją mapy roślinności rzeczywistej Krakowa w 2016 roku wykazano pewne zmiany w roślinności badanego terenu. Ze zbiorowisk nie notowanych wcześniej wyróżniono tu niewielki lasek, zaklasyfikowany do drzewostanów na siedliskach grądów. Wykształcił się on na starych, zarastających ugorach, a w drzewostanie obecnie dominuje brzoza brodawkowata Betula pendula. Z gatunków typowych dla grądów, w warstwie krzewów występuje leszczyna pospolita Corylus avellana". Uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27.06.2018 r. oraz z dnia 07.09.2018 r. przywołuje art. 2 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a jej celem jest m.in. utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, zachowanie różnorodności biologicznej i zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin m.in. poprzez przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych. Ponadto w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4.07.2018 r. pozytywnie oceniono nakaz utrzymania istniejącego lasu gradowego. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie należy interpretować jedynie w kontekście nieruchomości skarżącej, gdyż wszystkie ustalenia planistyczne tworzą harmonijną całość. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno - przestrzenną, uwzględniając relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru i powiązania z układem komunikacyjnym Miasta oraz systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej. Zatem ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały stanowią przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych regulację, która w oparciu o ustalenia dokumentu Studium, kształtuje na tym obszarze ład przestrzenny w ramach zasady zrównoważonego rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocenia legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie zarzutów zgłoszonych w dwóch skargach. O ocenie skarżącej [...] Sp.z.o.o. w K., skarżona uchwała w zakresie, w jakim należącej do niej nieruchomości nadała przeznaczenie terenów zieleni urządzonej jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym obszar ten oznaczony jest, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei [...] Sp.z.o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w K. zarzuca, iż przeznaczenie należącego do niej terenu, częściowo jako grunty rolne narusza jej prawa wynikające z przepisów praw budowlanego tj. art. 36a i 51 ust 4. Spółka ta bowiem uzyskała przed wejściem w życie planu, ostateczne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Zapisy planu uniemożliwiają jej dokonanie odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych. W ocenie sądu jedynie skarga [...] Sp.z.o.o. w K. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.(dalej; ustawa) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z kolei art. 1 ust 1 ustawy stanowi, iż ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Przepis art. 2 pkt 2 mówi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o zrównoważonym rozwoju" - należy przez to rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.). Ta z kolei regulacja stanowi, iż przez zrównoważonym rozwoju - rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16 konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. W istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Wypracowana przez orzecznictwo i doktrynę zasada proporcjonalność, na którą zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przytoczonym orzeczeniu, nakazuje organom tworzącym prawo miejscowe użycie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego społecznie użytecznego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykształcił się pogląd, że ograniczenia wprowadzane daną regulacją muszą uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniu oraz rangi prawa, czy zasady to ograniczenie uzasadniającej. Nie zachowanie koniecznej w tym przypadku proporcjonalności, bądź stwierdzenie, że przyjęte ograniczenie jest w niepotrzebny sposób nadmierne, skutkować może koniecznością stwierdzenia braku legalności danej regulacji (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K. 7/90 OTK 1990 r., s. 55; K. 1/91 OTK 1991, s. 91 a także wyrok z dnia 26 stycznia 1993 r. U 10/92. Przytoczyć można też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2005 r. SK 34/04[ w którym wskazano, iż badanie zaskarżonej regulacji w aspekcie zasady proporcjonalności wymaga ustalenia, czy prowadzi ona do zamierzonych skutków prewencyjnych, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego oraz czy jej efekty są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na określony podmiot.

Mając na uwadze wyżej wskazane wartości, sąd rozpoznając niniejszą sprawę musiał poddać ocenie czy prawodawca lokalny uchwalając kontrolowany plan miejscowy w którym, działce nr 50/17 nadał przeznaczenie (na większości obszaru tj. poza przeznaczeniem drogowym) zieleni urządzonej, w sytuacji kiedy w studium jako przeznaczenie podstawowe miała ona funkcję mieszkaniową jednorodzinną a jedynie jako funkcję dopuszczalną zieleń urządzoną, zasady proporcjonalności nie naruszył. Tak więc sąd oceniał czy wartości wskazane przez organ planistyczny jako uzasadniające takie przeznaczenie działki nr 50/17 wbrew woli właściciela terenu (czemu dawał wyraz w trakcie procedury planistycznej składając uwagi do projektu planu) i zapisom studium, które dawały pełne podstawy by wolę tą respektować, uzasadniały wprowadzenie tych ograniczeń a więc czy organ planistyczny właściwie wyważył interes społeczny z interesem jednostki, której prawa właścicielskie naruszył.

Jak wskazuje organ planistyczny, przeznaczenie terenu działki 50/17 jako terenu zieleni urządzonej uzasadnia fakt, że z opracowania fizjograficznego wynika, iż cyt. "Ze zbiorowisk nie notowanych wcześniej wyróżniono tu niewielki lasek, zaklasyfikowany do drzewostanów na siedliskach grądów. Wykształcił się on na starych, zarastających ugorach, a w drzewostanie obecnie dominuje brzoza brodawkowata Betula pendula. Z gatunków typowych dla grądów, w warstwie krzewów występuje leszczyna pospolita Corylus avellana". (str. 16 odpowiedzi na skargę). Zadrzewienie występujące na działce nr 50/17 (brzoza brodawkowata i leszczyna pospolita) to gatunki występujące w całej Polsce powszechnie. Obie te rośliny określane są, jako pospolite (leszczyna nawet w nazwie cechę tę zachowuje). Pytanie czy bezwzględna ochrona tego typu zadrzewienia na powierzchni 470 m2 (wielkość działki nr 50/17 objętej przeznaczeniem ZP.8) uzasadnia ograniczenie praw właścicielskich w znacznym stopniu, bo wykluczającym możliwość realizowania jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej. W ocenie sądu odpowiedz na to pytanie jest negatywna. Ochrona środowiska, o której mowa w art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy, wymaga by w działaniach planistycznych dążyć do zachowania cennych przyrodniczo siedlisk. Nie każde jednak siedlisko roślin w szczególności zadrzewienie jest przyrodniczo cenne. Jeżeli w danym terenie występuje roślinność pospolita i to nie tylko dla danego obszaru czy regionu ale w skali całego kraju, trudno uznać, by walory środowiskowe czy przyrodnicze uzasadniały bezwzględną ochronę takiego siedliska, zwłaszcza jeżeli jest to teren stosunkowo niewielki i prywatny. W ocenie sądu regulacje zamieszczona w zapisach § 8 ust 16 oraz § 37 części tekstowej skarżonego planu oraz obszar oznaczony jako ZP.8 zasadę proporcjonalności naruszyły, bowiem organ nie wykazał, że ochronna środowiska – zachowanie siedliska roślin pospolitych, uzasadnia ograniczenie prawa własności nałożone na skarżącą spółkę. Organ planistyczny w ocenie sądu nie wyważył interesów społecznych oraz słusznego interesu jednostki.

Wskazać przy tym należy, iż formalnie organ planistyczny zasady zgodności planu ze studium nie naruszył, w tym zakresie zarzuty skargi wydają się być chybione. W orzecznictwie podkreśla się, że stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium, jest uzależniony od stopnia szczegółowości i treści samego studium. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1107/16 stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Zamieszczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zapis, iż "wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (III.1.2. pkt 6 tom III) oraz, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu (III.1.2. pkt 7 tom III)", uzasadnia przyjęcie, że organ planistyczny terenom oznaczonym w studium jako zabudowa jednorodzinna mógł na obszarze do 50% danego terenu nadać przeznaczenie określone w studium jako dopuszczalne - w tym zielenie urządzonej. Tym niemniej organ nie wykazał, iż działanie to uzasadnione było słusznym interesem społecznym uzasadniającym naruszenie interesu indywidualnego poprzez wyłączenie z zabudowy obszaru, który zgodnie z zapisami studium co do zasady był budowlany.

W ocenie sądu organ planistyczny nie wyjaśnił także, dlaczego teren zieleni, który poddał ochronie wyznaczając go jako obszar zieleni urządzonej obejmuje wyłącznie działkę nr 50/17. Nie jest wykluczone, że zadrzewienie które zachować miał zamiar prawodawca lokalny zlokalizowane jest w całości, w granicach geodezyjnych działki nr 50/17, tym niemniej wskazań takich organ nie przedstawił. Jeżeli zatem teren zieleni obejmował sąsiednie działki, którym organ nadał w całości przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej a obszar zieleni urządzonej wyznaczył wyłącznie na działce nr 50/17, działanie takie nosiło by znamiona dyskryminacyjne, co równało by się z naruszeniem władztwa planistycznego.

Co do skargi [...] Sp.z.o.o. Sp. komandytowa w K. jest ona niezasadna, ale podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wbrew zarzutom zgłoszonym w odpowiedzi na skargę, spółka ta jest właścicielem działek wskazanych w skardze a objętych skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...] . Należy więc przyjąć, że interes prawny skarżących został uchwałą wprowadzającą przedmiotowy plan w życie naruszony. Uchwała ta obszarom, na których zlokalizowane są działki skarżących nadała w przeważającej większości oznaczenie R (teren rolniczy). Częściowo jest to także teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Należy jednak zauważyć, iż zapis ten jest prostym przemienieniem przeznaczenia tego terenu jaki został określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W tych samych granicach, studium tereny te oznacza, jako zieleń nieurządzona z podstawową funkcją gruntów rolnych oraz MN – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż wymóg zgodności ustaleń planu zagospodarowani przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postrzega jako wymóg podstawowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest bowiem, prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. też wyroki NSA dnia 17 stycznia 2018 r. II OSK 821/16, z dnia 11 września 2012 r. II OSK 1408/12, z dnia 23 października 2012 r. II OSK 1825/12, z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 2080/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. II SA/Kr 834/12).

Zarzuty skargi, że spółka jest beneficjentem decyzji o pozwoleniu na budowę na obszarach oznaczonych w planie, jako rolne i w przyszłości będzie pozbawiona możliwości, jakie daje prawo budowlane w przepisach art. 36a i 51 ust 4, są bezzasadne. Argumenty te sprowadzają się do tego, że spółka zarzuca, iż zapisy planu uniemożliwią jej ubieganie się o zgodę na odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku samowolnego odstępstwa od tego projektu. Stanowisko to jest bezzasadnie. Rację ma organ planistyczny, że żadne przepisy nie zabraniają realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, jeżeli plan miejscowego, który wszedł w życie po ustatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym oznacza, jako teren niebudowlany. Strona skarżąca ma pełne prawo do realizacji tych zamierzeń. Co do kwestii realizacji innych zmierzeni niż objęte zatwierdzonym projektem budowlanym tj. z odstępstwami czy to zatwierdzonymi przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a p.b.) czy w ramach samowoli budowlanej (art. 51 ust 4) stwierdzić należy, iż organ planistyczny zamiarami inwestora czy to działań legalnych (art. 36a p.b.) czy nielegalnych (art. 51 ust 4 p.b.) nie jest związany. Wiąże go natomiast zasada zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o której to zasadzie mowa wyżej. Przepisy studium na które powołuje się strona (III.1.2.pkt 9 III tom) stanowią, iż dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu. Przepis ten pozostawia prawodawcy lokalnemu otwartą drogę czy dla danego obszaru już legalnie zabudowanego zachować przeznaczenie dotychczasowe (sprzeczne z zapisami studium) czy przeznaczenie zgodne ze studium ale sprzeczne z faktycznym zainwestowaniem. Jak mowa wyżej zapis ten dotyczy terenów już legalnie zabudowanych a nie będących w fazie realizacji i w żadnym razie nie należy odczytywać go jako nadane przez studium uprawnienie do stanowienia zapisów planu sprzecznych ze studium, które mogą umożliwiać inwestorowi dokonywanie innego niż dotychczas (legalnego i już zrealizowanego) zainwestowania w dany teren.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w sentencji jako podstawę prawną wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 P.p.s.a. w stosunku do [...] Sp. z.o.o. w K. oraz na art. 151 P.p.s.a. w stosunku do [...] Sp.z.o.o. Sp. komandytowa w K..