Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 01.11.2020 r. do 30.11.2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmawiającą A. K. (dalej jako: "skarżąca") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał się na brzmienie przepisu art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej jako: "ustawa o COVID-19") wskazując, że na dzień 30 września 2020 r. skarżąca miała zarejestrowaną w rejestrze REGON przeważającą działalność z kodem PKD 47.91.Z. Powołany kod PKD nie znajduje się w wykazie podmiotów określonych przepisami ww. ustawy, uprawnionych do zwolnienia z opłacania składki za listopad 2020 r. Zmiana przez skarżącą PKD przeważającego na 47.72.Z w rejestrze CEIDG została dokonana [...] listopada 2020 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wywiodła skargę do tutejszego sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji

z 20 stycznia 2021 r., podczas gdy za prawidłowe należałoby uznać uchylenie przedmiotowej decyzji,

- art. 7 i art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie poczynienie wystarczających ustaleń i nieprzeprowadzenie postępowania mającego wyjaśnić, czy wykonuję faktycznie przeważającą działalność w branży, do której skierowane jest wsparcie w formie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek;

oraz poprzez oparcie decyzji wyłącznie na przesłanym wniosku bez przeprowadzenia postępowania, które ustaliłoby moją realną sytuację (ZUS nie wezwał skarżącej do przedstawienia dodatkowych informacji dokumentujących w jakiej branży faktycznie wykonuje swoją działalność gospodarczą), co miało wpływ na błędne ustalenia dokonane przez organ odwoławczy.

- art. 7, art. 77 § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, a przy tym naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego, tj. zasady prawdy materialnej i zasady swobodnej oceny dowodów;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a w zwłaszcza zasad bezstronności i równego traktowania.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3Izo ust. 10 i 11 ustawy o COVID- 19, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. i z dnia [...] lutego 2021 r., że skarżąca nie podlega zwolnieniu z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., poprzez błędne odczytanie przepisu, iż to nie faktycznie wykonywana działalność w branży przez przedsiębiorcę przesądza o uzyskaniu pomocy, lecz podanie konkretnego kodu PKD, nawet jeśli nie odpowiada on realnie wykonywanej działalności przeważającej.

- błędna wykładnia poprzez przyjęcie założenia, że przedsiębiorca, który na dzień 30 września 2020 r. posiadał przeważający kod PKD prowadzonej działalności inny, niż określony przepisami ustawy, faktycznie taką działalność wykonuje, a co za tym idzie jest wykluczony ze skorzystania z pomocy publicznej, jaką otrzymają inni przedsiębiorcy, znajdujący się w podobnej sytuacji i prowadzący taką samą działalność, jaką faktycznie prowadzi skarżąca.

Mając powyższe zarzuty na względzie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji

w całości oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wymienionych w treści niniejszej skargi (w załączeniu) - na okoliczności opisane

w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik organu poinformował, że

w odpowiedzi na skargę złożonej w dniu [...] stycznia 2021 r. omyłkowo nie wskazano drugiej sygnatury decyzji z [...] listopada 2021 r. znak: [...].

Pismem z [...] maja 2021 r. o wstąpieniu do postępowania na prawach strony (art. 8 § 3 i art. 45 p.p.s.a.) zawiadomił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Rzecznik uznał, że organ dopuścił się naruszenia:

I. przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (. Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) poprzez brak ustalenia przez organ w toku prowadzonego postępowania dowodowego, że skarżąca faktycznie uzyskuje przychody z działalności oznaczonej kodem PKD 47.72.Z i to właśnie ta działalność, jest jego działalnością przeważającą,

2. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 10, art. 11 Prawa Przedsiębiorców poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej uprawniającej do uzyskania przez skarżącą zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne na korzyść skarżącej,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia przez organ, a w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji ZUS z [...] lutego 2021 r. oraz poprzez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy z jego wniosku,

II. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:

art. 31zo ust. 10 oraz ust. 11 ustawy o COVID-19 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz w zw. z art. 2, art. 10 i art. 11 Prawa przedsiębiorców, poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów prawa, czego wynikiem było błędne odmówienie skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 1 listopada 2020 roku do 30 listopada 2020 r., w sytuacji, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania takiego prawa.

Rzecznik MiŚP wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z [...] lutego 2021 r. w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 roku, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...] stycznia 2021 roku, którą odmówiono skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od dnia 1 listopada 2020 roku do dnia 30 listopada 2020 roku.

Sąd dokonując kontroli działalności organów bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego, a także czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania i czy ewentualne naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 roku, sygn. akt: II SA/Kr 60/20 (LEX nr 3015349): "Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy(...)."

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia obu wymienionych rodzajów prawa.

Możliwość zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania składek przewiduje art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako: ustawa COVID-19), który stanowi, że: "Na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r." Art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 stanowi natomiast, że: "Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r."

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżąca nie kwestionuje, iż na dzień 30 września 2020 roku skarżąca miał zarejestrowaną przeważającą działalność z kodem PKD 47.91.Z., który nie znajduje się w wykazie wymienionym, umożliwiającym zwolnienie ze składek. Wykonywała natomiast w rzeczywistości działalność określoną kodem 47.72, co zmieniła [...] listopada 2020 r. Organ zarzuca natomiast, że na dzień 1 listopada 2020 roku ten rodzaj działalności nie figurował w rejestrach, a z informacji zamieszczonych w KRS wynika, że dopiero z dniem 9 listopada 2020 roku został wpisany kod 47.72. W związku z czym organ doszedł do wniosku, że nie jest możliwe udzielenie zwolnienia.

W niniejszej sprawie stanowisko zajął Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Słusznie wskazuje on w piśmie z dnia 31 maja 2021 roku, że ustawa COVID-19 miała na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania wirusa COVID-19. Pakiet osłonowy dla firm miał zapobiegać zwłaszcza utracie płynności w ramach prowadzonych przez nie działalności. Pomoc o jakiej mowa w ustawie COVID-19 została skierowana do tych gałęzi gospodarki, które zostały objęte obostrzeniami ze względu na prowadzenie działalności mogącej sprzyjać rozprzestrzenianiu się pandemii COVID-19 w wyniku zwiększonej mobilności społeczeństwa i liczby kontaktów społecznych. Rzecznik podkreślił, że w uzasadnieniu do projektu ustawy COVID-19 wyjaśniono, że zasadniczym celem wprowadzenia rozwiązań było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się

w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi skutkującymi spadkiem frekwencji.

W niniejszej sprawie działalność skarżącego polega na prowadzeniu sklepów detalicznych z obuwiem. Bezsprzecznie zatem zalicza się do branż dotkniętych finansowo obostrzeniami związanymi z pandemią COVID-19. Kod PKD również mieści się w ramach katalogu wskazanego w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że organ naruszył art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa. Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W świetle złożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że jego działalność polegała na prowadzeniu sklepów detalicznych z obuwiem, co pomimo braku przeważającego kodu PKD we wpisie niewątpliwie uprawniało skarżącą do skorzystania ze zwolnienia.. Organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności, co do rzeczywiście wykonywanej przez skarżącego działalności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi dowody

z dokumentów złożonych przez płatnika, uzupełni postępowanie wyjaśniające, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie dokona ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia

1 listopada 2020 roku do dnia 30 listopada 2020 roku. Organ uwzględni także rozważania Sądu dotyczące wykładni przepisów ustawy COVID-19. Wydana decyzja powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktycznie i prawne.

W tym miejscu sąd wyjaśnia, odpowiadając na znane mu z urzędu

i podnoszone przez organ także w innych sprawach wątpliwości w zakresie braku instrumentów prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego, że analizowana art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 wprowadza wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji, czy też nawet wyłączenia stosowania zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. niewątpliwie znajdują zastosowanie w tego typu sprawach. W art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ustawie o COVID-19 postanowiono przy tym, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności

z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo

do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy,

na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra.

Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"

(art. 31zq ust. 8). Analiza tego ostatniego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że Prezes ZUS rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stosować przepisów k.p.a. dotyczących np. kompletowania, czy też oceny materiału dowodowego. Ustawa o COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, co nie jest wyjątkowym rozwiązaniem. Podobne regulacje znajdują się w art. 127 § 3 k.p.a., czy też w ustawie z dnia

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 4). Tego typu rozwiązania prawne podyktowane są okolicznością braku podmiotu właściwego do wypełniania w określonych kategoriach spraw funkcji organu wyższego stopnia

w rozumieniu k.p.a. Dlatego też w niektórych sytuacjach umożliwia się stronie powtórne zbadanie jej sprawy przez organ (realizacja zasady dwuinstancyjności), który wydał decyzję w pierwszej instancji i nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku nie mogą mieć zastosowania wszystkie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które są środkami zaskarżenia dewolutywnymi. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji trzeba zatem rozumieć w ten sposób, że unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego instytucji wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Nie wszystkie zatem przepisy odnoszące się do składania odwołań, sposobu postępowania z nimi przez organy i reguł rozpatrywania tego typu środków znajdą zastosowanie w takiej sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie. Treść tego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wyłączone zostało w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. innych niż te dotyczące odwołań i że Prezes ZUS nie ma instrumentów prawnych do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W przypadku rozpatrywanego przez Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie został uchylony obowiązek respektowania ogólnych zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takich jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, oraz wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.