Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ma obowiązek poddania sprawdzeniu każdego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego pod kątem wystarczalności tak wyrażonego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu, co oznacza, że w stosunku do objętych pozwoleniem na budowę obiektów ustawowo zaliczonych do kategorii, dla których zastrzeżono wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest obowiązany zgłosić sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. M. w B. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania parkingu oddala skargę.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...].09.2011r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. M. w B. P. pozwolenia na budowę parkingu na 32 miejsca postojowe wraz z miejscami postojowymi dla osób niepełnosprawnych, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych z przykanalikami do kanalizacji deszczowej oraz przebudowy istniejącego chodnika przy ulicy O. [...] w B. P. na działce nr [...] oraz na budowę nowego zjazdu na działce [...]. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zakwalifikował obiekt do kategorii IV oraz wskazał w treści decyzji, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest natomiast zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.

W dniu 17.05.2012r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. o zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...].06.2012r. organ nadzoru budowlanego powołując się na art. 54 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania parkingu. W uzasadnieniu decyzji wyraził stanowisko, że parking na 32 miejsca postojowe należy zakwalifikować do kategorii XXII obiektów budowlanych, przystąpienie do użytkowania których to obiektów wymaga - w świetle treści art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - uzyskania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie.

Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że kwalifikacji inwestycji do właściwej kategorii obiektów budowlanych dokonał organ architektoniczno – budowlany udzielając pozwolenia na budowę. Wprowadzony Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003r. wzór decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę przewiduje jako jeden z elementów koniecznych, wskazanie kategorii obiektu budowlanego. Nadto zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że udzielając pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany obligatoryjnie zamieszcza w decyzji informację o obowiązkach i warunkach przewidzianych w art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. W sprawie niniejszej organ architektoniczno – budowlany nałożył na inwestora jedynie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odwołujący się uznał, że w okolicznościach sprawy, organ nadzoru budowlanego nie miał uprawnień do zakwestionowania określonej przez starostę kategorii obiektu budowlanego. Nadto zgłaszając sprzeciw jedynie wobec przystąpienia do użytkowania parkingu, nie objął rozstrzygnięciem całości inwestycji, gdyż pominął drogi dojazdowe, studzienki ściekowe z przykanalikami do kanalizacji deszczowej oraz przebudowę chodnika i budowę zjazdu. Podnosząc brak podstaw do merytorycznego badania przez nadzór budowlany, elementów decyzji o pozwoleniu na budowę, odwołujący powołał się na rozważania zawarte w wyroku WSA w we Wrocławie sygn. II SA/Wr 556/10 z dnia 16.12.2010r. Dodał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia podstaw dokonanej kwalifikacji inwestycji do kategorii XXII obiektów budowlanych oraz, że wyrażony sprzeciw naruszył zasadę działania inwestora w zaufaniu do organów administracji. Końcowo podkreślił, że zasadniczym elementem realizowanej inwestycji była budowa nowego zjazdu do drogi publicznej, a nie przebudowa miejsc postojowych, gdzie istniała już infrastruktura budowlana.

Odwołanie nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].07.2012r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że nie ma wątpliwości, że przedmiotowy parking należy do XXII kategorii obiektów budowlanych, a przystąpienie do użytkowania obiektu takiej kategorii wymaga pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Informacja zawarta w decyzji o pozwoleniu na budowę, że inwestor jest jedynie zobowiązany do zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie stanowiło rozstrzygnięcia a wyłącznie pouczenie, które nie wiąże organów nadzoru budowlanego i nie może zwolnić inwestora od ustawowych obowiązków. Zdaniem organu II instancji nie ma też przeszkód prawnych do zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jedynie w określonym zakresie, węższym niż zakres udzielonego pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że obiekty i urządzenia budowlane, inne niż parking a zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, mogą być użytkowane zgodnie z prawem po upływie 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy, natomiast przystąpienie do użytkowania przebudowanego parkingu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze wniesionej do sądu na powyższą decyzje inwestor – S. M. w B. P. podniosła następujące zarzuty:

- naruszenia art. 33 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez objęcie sprzeciwem jedynie części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę,

- naruszenia art. 84 "a" ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i 80 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 Prawo budowlane poprzez uznanie kompetencji organu nadzoru budowlanego do dokonania zmiany treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu o określonej w pozwoleniu kategorii,

- naruszenia art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez oparcie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy bez podważenia legalności budowy inwestycji lub zarzucenia wykonania inwestycji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę ale wyłącznie w oparciu o wzruszenie ostatecznej decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę;

- naruszenia przez organ II instancji art. 156 par. 1 pkt 2 poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo,

- naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, ze decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna a zatem jej wzruszenie może nastąpić jedynie na zasadach i w oparciu o przepisy wskazane w art. 16 k.p.a.

- naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przy braku legitymacji organu nadzoru budowlanego do dokonywania zmiany decyzji organu architektoniczno – budowlanego,

- naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej kwestionowanie przez organ nadzoru budowlanego przypisanej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, kategorii obiektu budowlanego,

- naruszenie art. 104 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 127 par. 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja ostateczna rozstrzyga sprawę w całości co do istoty

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący powołał się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 3.07.2012r. sygn. II OSK 632/11 i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Skład orzekający w sprawie nie podziela bowiem zarzutów strony skarżącej jakoby wyrażenie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy parkingu, będącego jednym z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...].09.2011r. nastąpiło z naruszeniem prawa, w tym przepisów wskazywanych przez skarżącego jako naruszone.

Sąd zauważa, że od 31 maja 2004r. wynikający z ustawy Prawo budowlane, obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika wprost z ustawy. Z mocy bowiem ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) z dniem 31.05.2004 r. uległa zmianie treść przepisów Prawa budowlanego, regulujących kwestie związane z przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych. Zakończenie budowy obiektu budowlanego wiąże się od tej daty z ustawowym obowiązkiem inwestora bądź zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź, w przypadkach określonych art. 55, ustawowym obowiązkiem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić w odniesieniu do obiektów wymagających zawiadomienia o zakończeniu budowy, po upływie terminu 21 dni na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia, a w odniesieniu do obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie, dopiero po uzyskaniu takiej decyzji. Od dnia 31 maja 2004 r. przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji na użytkowanie obiektu budowlanego, wymienia wprost ustawa Prawo budowlane w art. 55. Przed tą datą o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego decydował organ architektoniczno – budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę, kierując się względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska (vide: art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu do 30 maja 2004). Po tej dacie organ architektoniczno – budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę ogranicza się zamieszczenia informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane (vide: aktualne brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nadane ustawą zmieniającą z dnia 16.04.2004r.) Aktualne brzmienie art. 55 ustawy Prawo budowlane jest następujące;

"Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych"

Z powyższej treści wynika zatem, że określenie przypadków, z którymi jest związany obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nastąpiło trojako: poprzez ustawowe wskazanie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia (pkt 1), poprzez odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku (pkt 2) i wreszcie poprzez wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3). W świetle przy tym ustawy Prawo budowlane zadania i kompetencje wynikające z 54 i 55 tejże ustawy tj. związane z egzekwowaniem prawidłowego zakończenia procesu budowy obiektu budowlanego, należą do wyłącznej właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (vide: art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ma zatem obowiązek poddania sprawdzeniu każdego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego pod kątem wystarczalności tak wyrażonego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu, co oznacza, że w stosunku do objętych pozwoleniem na budowę obiektów ustawowo zaliczonych do kategorii, dla których zastrzeżono wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest obowiązany zgłosić sprzeciw. Badanie przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy bowiem kompletności zawiadomienia w rozumieniu art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz poprawności w znaczeniu wystarczalności dla przystąpienia do użytkowania obiektu.

Skład orzekający przy tym przychyla się stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 8.04.2011r. sygn. II OSK 602/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych), że zamieszczona w decyzji o pozwoleniu na budowę wzmianka o kategorii obiektu budowlanego ma charakter wyłącznie informacyjny, związany z informacją o obowiązkach inwestora z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Zamieszczenie kategorii obiektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z zastosowania się przez organ architektoniczno – budowlany do treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23.06.2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Z wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że jednym z elementów decyzji jest określenie kategorii obiektu (obiektów), którego (których) dotyczy pozwolenie. Kategorie obiektów budowlanych zostały wymienione w załączniku do ustawy Prawo budowlane, do którego to załącznika odsyła stosowany przez organ nadzoru budowlanego przepis art. 55 ustawy. Zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie budynkowi kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę nie ma charakteru konstytutywnego a wyłącznie charakter informacyjny, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może być związany tak przypisaną kategorią, zwłaszcza wtedy, gdy – jak wywiódł NSA we wskazanym wyroku – rodzaj obiektu i jego parametry w sposób oczywisty nie przystają do przypisanej mu kategorii w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro wskazana w pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego nie ma charakteru konstytutywnego, jej podważenie przez organ nadzoru budowlanego na etapie przystępowania do użytkowania obiektu, nie wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z 19.01.2011r. sygn. IIOSK 106/10, w którym Sąd stwierdził, że wyłączona jest możliwość skutecznego żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie kategorii obiektu budowlanego).

Składowi orzekającemu jest znane odmienne stanowisko innego składu NSA, wyrażone wyrokiem z dnia 3.07.2012r. sygn. II OSK 632/11, na który to wyrok powołuje się strona skarżąca, a który to wyrok stanowi o wiążącej dla organów nadzoru budowlanego, kategorii obiektu budowlanego ustalonej w pozwoleniu na budowę. Sąd tego stanowiska nie podziela uznając, że wypowiedź organu architektoniczno-budowlanego może mieć charakter jedynie informacyjny. Zauważa przy tym, że nawet opowiedzenie się za tak prezentowanym poglądem, nie mogłoby w okolicznościach niniejszej sprawy mieć "przełożenia" na wynik postępowania albowiem ustalona w decyzji Starosty B. z dnia [...].09.2011r. o pozwoleniu na budowę IV kategoria obiektu budowlanego odnosi się wyłącznie do jednego z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem, jakim jest zjazd na działce [...]. Z treści pozwolenia na budowę wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia dotyczyło budowy: parkingu na 32 miejsca postojowe, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych, przebudowy chodnika i budowy nowego zjazdu. Już z samego faktu, ze pozwoleniem na budowę objęto kilka obiektów budowlanych, kategorię właściwą dla każdego z nich należało określić odrębnie. Wzór decyzji o pozwoleniu na budowę wyraźnie bowiem wskazuje, że decyzja powinna określać kategorię obiektu budowlanego bądź kategorie obiektów budowlanych w zależności od treści zamierzenia inwestycyjnego. Z dopuszczonego przez sąd dowodu z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedziły dwie odrębne decyzje o warunkach zabudowy: jedna z dnia [...].12.2009r. Nr [...] dotycząca warunków zabudowy dla budowy parkingu z miejscami postojowymi dla niepełnosprawnych, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych z przykanalikami do kanalizacji deszczowej oraz przebudowy chodników na działce [...] i druga z dnia [...].06.2010r. Nr [...] dotycząca warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego na części działki [...]. Kategorie obiektów budowlanych zamieszczone w załączniku do ustawy Prawo budowlane przypisują elementom dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony i rampy – kategorię IV, natomiast placom składowym, postojowym, składowiskom odpadów i parkingom – kategorię XXII. Jednocześnie w treści art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dla obiektów budowlanych przypisanych kategorii XXII zastrzeżony został obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanie którego wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego obligatoryjnej kontroli stosownie do treści art. 57 ust. 6 ustawy i 59 ust. 1 ustawy.

Zdaniem składu orzekającego, wyrażenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania jedynie parkingu, nie powinno stać na przeszkodzie w rozpoczęciu użytkowania zjazdu z ulicy O., mogącego – jak wynika z projektu zagospodarowania terenu – służyć dojazdowi do budynku przy ulicy Ogrodowej 9, naprzeciwko którego zaprojektowano parking.

Skoro dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy, obiektywnie nie było wystarczające dla przystąpienia do użytkowania jednego z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem, organ nadzoru budowlanego odpowiedzialny za rozpoczęcie użytkowania obiektów budowlanych należycie wybudowanych, nie mógł milcząco zaakceptować zamiaru użytkowania tego obiektu bez poddania go koniecznej kontroli. Z tych przyczyn wniesienie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy w odniesieniu do parkingu nie naruszyło prawa a zatem skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-