Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz skarżącego R. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 2 października 2015 r. R. H. ( dalej; wnioskodawca, strona, skarżący ), zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy C. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie, a mianowicie :

1/ listy uczestników biorących udział w wyjeździe studyjnym w dniach 25 - 26.09.2015 r, którego organizatorem był Urząd,

2/ programu dwudniowego wyjazdu,

3/ zestawienia poszczególnych elementów stanowiących koszty wyjazdu, które zaksięgowano w związku z realizacją tego przedsięwzięcia,

4/ skanów wszystkich dokumentów, na podstawie których dokonano stosownych wpisów księgujących koszty tego zdarzenia.

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie wnioskowanych informacji pocztą elektroniczną.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta i Gminy C. pismem z dnia 12 października 2015 r. poinformował wnioskodawcę w odniesieniu do pytań nr 1 i 2 wniosku ,że lista uczestników oraz program wizyty nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformował , że w wyjeździe uczestniczyły 43 osoby. W odniesieniu do pytania nr 3 wniosku organ poinformował ,że nie posiada dokumentu urzędowego pod nazwą: "zestawienie poszczególnych elementów stanowiących koszty wyjazdu studyjnego". Natomiast sporządzenie takiego dokumentu stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał wnioskodawcę o wykazanie w jakim zakresie jest to szczególnie istotna informacja dla interesu publicznego. Równocześnie organ podał, że ogólny koszt wizyty studyjnej wyniósł 19. 542 zł. Z kolei w odniesieniu do pytania nr 4 wniosku organ stwierdził , że dokumenty, na podstawie których dokonano zaksięgowania wydatków na realizację tego zadania, nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art.6 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i do których wnioskodawca miałby prawo wglądu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Kolejnym pismem z dnia 23 marca 2016 r. organ przekazał wnioskodawcy skan listy uczestników wyjazdu studyjnego w dniach 18-19 września 2015 r. oraz program tego wyjazdu. Wskazał, że adresy zamieszkania uczestników wyjazdu zostały zanonimizowane na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Jednocześnie Burmistrz poinformował, że wyjazdu studyjnego w dniach 25-26 września 2015 r. nie było.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C., domagając się zobowiązania Burmistrza do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi. Skarga oparta została na zarzucie naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. wywodził , że konstytucyjne prawo do informacji znajduje swoją podstawę w art. 61 ustawy zasadniczej, a realizacją tego prawa zajmuje się ustawa o dostępie do informacji publicznej, zaś na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności prawo do informacji uznane zostało za prawo człowieka przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Skarżący podniósł ,że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Dodatkowo, w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ustanowiona została zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Co za tym idzie, jednostka samorządu terytorialnego, będąca jednostką sektora finansów publicznych, niewątpliwie gospodaruje mieniem komunalnym. Wynika z tego, że informacje na temat wydatkowania przez nią środków publicznych podlegają reżimowi dostępu do informacji publicznej. Z powyższego wynika, że faktury związane z wydatkowaniem środków publicznych przez organ władzy publicznej posiadają walor informacji publicznej. A zatem umowa zawarta przez podmiot publiczny (w tym przypadku gminę) i rachunek wystawiony do tejże umowy, stanowią informację publiczną, zatem podlegają udostępnieniu w drodze ustawy. W ocenie skarżącego wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. , bowiem udostępnieniu podlega informacja, która dotyczy spraw publicznych. Dotyczy to danych w przedmiocie wyjazdu organizowanego oraz finansowanego ze środków publicznych .

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy C. wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że w momencie przygotowywania odpowiedzi na przedmiotowy wniosek uznał, że lista uczestników biorących udział w wyjeździe studyjnym oraz jego program nie zawierają informacji publicznej, gdyż uczestnikami wyjazdu byli - poza Burmistrzem Miasta i Gminy oraz Dyrektorem [...] - aktywni przedstawiciele sołectw z terenu Gminy C. Celem wyjazdu było ożywienie obywatelskie mieszkańców, a lista uczestników i program wyjazdu nie posiadały waloru dokumentu urzędowego, gdyż nie zawierały treści oświadczenia woli lub wiedzy utrwalonej i podpisanej przez funkcjonariusza publicznego. Dlatego też poinformowano wówczas wnioskodawcę jedynie o ogólnej liczbie uczestników wyjazdu i jego ogólnych kosztach, gdyż jest to informacja dotycząca sposobu wydatkowania środków publicznych. Z kolei biorąc pod uwagę stanowisko wnioskodawcy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w dniu 23 marca 2016 r. organ udostępnił wnioskodawcy listę uczestników wyjazdu studyjnego oraz jego program. W odniesieniu do wniosku o udostępnienie "zestawienia poszczególnych elementów stanowiących koszty wyjazdu, które zaksięgowano w związku z realizacją tego przedsięwzięcia" organ podtrzymał stanowisko ,że takie zestawienie nie istnieje. W związku z tym poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i wezwał o wykazanie w jakim zakresie jest to informacja szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wnioskodawca do dnia złożenia skargi nie wykazał w jakim zakresie to zestawienie jest informacją szczególnie istotną dla interesu publicznego.

Z kolei w odniesieniu do żądania wniosku o skany wszystkich dokumentów na podstawie których dokonano stosownych wpisów księgujących koszty tego zdarzenia organ podniósł ,że podstawą ujęcia wydatków i kosztów w ewidencji księgowej są dowody księgowe, w tym rachunki, faktury, noty księgowe. Według organu, dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 6 u.d.i.p. bowiem nie są to dokumenty skierowane do innego podmiotu, ani też nie podlegają złożeniu do akt żadnej ze spraw. Powołując się na stanowisko prezentowane w jednym z wyroku sądu administracyjnego stwierdził ,że faktury są dokumentami prywatnymi, wyrażającymi oświadczenia wiedzy i woli podmiotów obrotu gospodarczego niezwiązanego bezpośrednio z wykonywaniem władzy publicznej. W przypadku wykazania przez wnioskodawcę, że żądane zestawienie poszczególnych elementów stanowiących koszty wyjazdu zawiera informacje szczególnie istotne dla interesu publicznego, to z otrzymanego zestawienia wnioskodawca uzyskałby informację o sposobie wydatkowania środków publicznych na realizację tego wyjazdu. W tym przypadku dowody księgowe byłyby wtórnym źródłem informacji publicznej w zakresie kwoty wydatkowanych środków publicznych , ale też źródłem informacji nie będącej informacją publiczną. Zdaniem organu udostępnienie "zestawienia poszczególnych elementów stanowiących koszty wyjazdu, które zaksięgowano w związku z realizacją tego przedsięwzięcia" oraz skanów dokumentów, na podstawie których dokonano stosownych wpisów księgujących koszty tego zdarzenia stanowi, środek do kwestionowania przez wnioskodawcę procedur związanych z realizacją tego zadania a nie wykonaniem prawa dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2016 , poz. 718 .) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawą o dostępie do informacji różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku Burmistrz Miasta i Gminy C. na przedmiotowy wniosek zareagował i po uprzednim, wystosowaniu do skarżącego pisma z dnia 12 października 2015 r., kolejnym pismem z dnia 23 marca 2016 r. udzielił wnioskodawcy informacji poprzez przekazanie skanu list uczestników wyjazdu studyjnego w dniach 18-19 września 2015r. oraz programu tego wyjazdu , informując go jednocześnie ,że " wyjazdu studyjnego w dniach 25-26 września 2015r. nie było". Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacje i dane , których on dotyczy niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu , którym mowa w art.6 ust.1 pkt 5 lit.c u.d.i.p. , a więc informacji w zakresie rozdysponowania środków publicznych , ponieważ informacja publiczną jest każda informacja , która dotyczy działania lub finansów mających charakter publiczny. Taki walor mają dokumenty odzwierciedlające ponoszone przez jednostkę samorządu terytorialnego wydatki ( koszty). Z kolei oceniając pod względem podmiotowym wzmiankowany wniosek wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że organami władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. do informacji są organy samorządu terytorialnego , a więc organy gminy . W związku z tym Burmistrza C. należy zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej .

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna.

W ocenie Sądu dopiero drugie pismo organu z dnia 23 marca 2016r. nr [...] adresowane do strony , zawierające informację o tym ,że " wyjazdu studyjnego w dniach 25-26 września 2015r. nie było" jest odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, wyczerpuje bowiem zakres żądań wniosku . W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzutu jego bezczynności , aczkolwiek przyjęty przez organ tryb procedowania w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej ocenić należy jako wadliwy . Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 tej ustawy. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku.

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że udzielenie informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 2 października 2015r. nastąpiło dopiero w piśmie organu z dnia 23 marca 2016r. przesłanym – zgodnie z wnioskiem –w formie elektronicznej . Jak wynika z treści tegoż pisma odpowiedź organu z dnia 12 października 2015r. ( wysłana do wnioskodawcy 16 października 2015r. ) dotyczyła wyjazdu studyjnego w dniach 18-19 września 2015r. , a zatem nie dotyczyła wnioskowanej informacji . Wobec tego udostępnienie żądanej informacji poprzez stwierdzenie ,że objętego wnioskiem wyjazdu studyjnego nie było , nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność , co wynika z prostego porównania daty wniesienia przez stronę skargi do Sądu (11 marca 2016r.) z datą udzielenia odpowiedzi na wniosek ( 23 marca 2016r.) , datą sporządzenia odpowiedzi na skargę ( 24 marca 2016r. ) oraz datą przekazania skargi przez organ do Sądu ( 25 marca 2016r. – prezentata poczty ) . Wobec tego udostępnienie powyższej informacji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi.

W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt I postanowienia.

W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku , nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ostatecznie wniosek został prawidłowo załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej form działania . Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II postanowienia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Zważyć bowiem należy, że w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., skarżący ma możliwość ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a., który mimo, że nie dookreśla rodzaju kosztów, których dotyczy, to względy natury systemowej oraz celowościowej przemawiają za przyjęciem, że dotyczy on, tak jak art. 200 p.p.s.a., kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W analizowanym przypadku są nimi wpis od skargi ( 100 zł ) . Z tych względów orzeczono jak w pkt III wyroku.