Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 roku sprawy z wniosku U.N. w przedmiocie wymierzenia grzywny Radzie Gminy, w trybie art. 55 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: I. wymierzyć Radzie Gminy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi U.N. z dnia [...] września 2010 roku, II. zasądzić od Rady Gminy na rzecz wnioskodawczyni U.N. kwotę 100 (sto) złotych , tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U.N. wniosła dnia 10 września 2010 r. drogą pocztową, bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., skargę na uchwałę nr XXXVII/188/2010 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. Wpływ skargi został odnotowany w dzienniku korespondencji Sekretariatu Wydziału II pod symbolem [...]. Pismem z dnia 14 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłał skargę U.N. Radzie Gminy, celem nadania skardze biegu stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego pisma, skarga wpłynęła do Rady Gminy w dniu 17 września 2010 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie) U.N. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o udzielenie informacji czy powyższa skarga została już, wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, przekazana Sądowi przez organ. Z ustaleń Sądu poczynionych na dzień 13 grudnia 2010 r. (data wpływu pisma skarżącej do Sądu) wynikało, że do tego dnia skarga U.N. nie została jeszcze przekazana przez Radę Gminy, o czym skarżąca została poinformowana, podobnie jak o możliwości złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Odpis udzielonej skarżącej informacji przesłano również do wiadomości organowi.

Dnia 29 grudnia 2010 r. do zbioru dokumentów oznaczonych symbolem [...] wpłynęło pismo Rady Gminy, w którym wyjaśniono, iż przewodniczący rady nie jest uprawniony do samodzielnego udzielania odpowiedzi na skargę na uchwałę rady gminy, bowiem taka odpowiedź musi być udzielona jedynie w formie uchwały rady, w konsekwencji w tym celu musi zostać zwołane posiedzenie rady gminy, a w programie sesji ujęte głosowanie nad stosownym projektem uchwały. Uchwały są zaś podejmowane według kolejności wpływu do rady gminy spraw ich dotyczących. W związku z wyborami do Rady Gminy nowej kadencji, koniecznością powołania organów Rady oraz podjęciem uchwały w sprawie wyboru organu wykonawczego dotychczas nie było możliwym procesowanie w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę U.N.. Termin sesji, na której Rada podejmie uchwałę w sprawie skargi U.N., został wyznaczony na dzień [...] grudnia 2010 r.

Dnia 31 grudnia 2010 r. U.N. złożyła drogą pocztową (data stempla pocztowego, k. 4 akt sprawy II SO/Go 1/11) wniosek o wymierzenie Radzie Gminy grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. z uwagi na niezastosowanie się przez ten organ do wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania Sądowi skargi w trzydziestodniowym terminie od dnia jej wniesienia. Skarga U.N. na uchwałę nr XXXVII/188/2010 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. została natomiast przesłana przez ten organ do Sądu dnia 5 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego, k. 31 akt sprawy II SA/Go 13/11). W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Rada Gminy podniosła, że z uwagi na przekazanie skargi Sądowi przymuszenie Rady Gminy do wykonania nałożonego obowiązku, który został już wykonany, stało się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na wniosek U.N. o wymierzenie grzywny Rada Gminy podniosła nadto, że skład Rady, która podjęła zaskarżoną uchwałę uległ zmianie, Rada jest organem kolegialnym, który rozpatruje projekty uchwał według kolejności wpływu przywołując ponownie argument, iż przymuszenie organu do wykonania nałożonego obowiązku, który został już wykonany, stało się bezprzedmiotowe. Nadto Rada zwróciła uwagę, iż postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę U.N. na uchwałę nr XXXVII/188/2010 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy, co zdaniem Rady również przemawia za bezzasadnością wniosku o wymierzenie grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. okazał się zasadny.

Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Powołany przepis statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. By rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (por. W. Sawczyn, glosa do postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd - na wniosek skarżącego - może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie NSA z dnia 22 września 2010 r. w sprawie I OZ 703/10). W każdej bowiem sytuacji organ powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Natomiast orzekając o rozmiarze wymierzanej grzywny sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m. in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie I OZ 634/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć wpływ na wymiar grzywny. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w omówionym zakresie jest ugruntowane ( por. także: I OZ 495/10, I OZ 192/10, I OZ 343/10, I GZ 105/10, II GZ 90/10 ).

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono (art. 54 § 1 p.p.s.a.), a jednocześnie którego działanie czy bezczynność zaskarżono, do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy spełniania przez skargę warunków formalnych. Nie uprawnia go do tego również przepis art. 54 § 3 p.p.s.a, dotyczący instytucji autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. W świetle powołanych przepisów prawa nie powinno budzić wątpliwości, iż to sąd administracyjny, a nie organ administracji dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o nałożenie grzywny organ nie może skutecznie bronić się argumentem o niedopuszczalności skargi strony. Organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy w jego ocenie skarga jest dopuszczalna oraz czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od tego obowiązku. Powinnością organu jest przekazanie sądowi administracyjnemu pisma, które podmiot je wnoszący subiektywnie uważa za skargę i kieruje do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Natomiast swe stanowisko w zakresie niedopuszczalności skargi ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego organ może wyrazić w przekazywanej wraz ze skargą odpowiedzi na nią.

W niniejszej sprawie skarga U.N. na uchwałę nr XXXVII/188/2010 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. wpłynęła do tego organu w dniu 17 września 2010 r. Stosownie do cytowanych wyżej przepisów skutkowało to obowiązkiem przekazania jej do Sądu wraz z aktami sprawy w terminie trzydziestu dni, tj. najpóźniej do dnia 18 października 2010 r. W przewidzianym terminie Rada Gminy nie przekazała Sądowi przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy. Dnia 4 stycznia 2011 r. wpłynął do Sądu wniosek U.N. o wymierzenie Radzie Gminy, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oryginał skargi U.N. został natomiast przesłany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. dopiero w dniu 5 stycznia 2011 r.

Zachowanie Rady Gminy, polegające na niezastosowaniu się do obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy w przewidzianym do tego ustawowym terminie, wypełniło zatem przesłanki wynikające z art. 55 § 1 p.p.s.a. Przekazanie przez Radę Gminy skargi do sądu administracyjnego po stu dziesięciu zamiast ustawowych trzydziestu dniach od dnia jej wpływu do organu należy uznać za rażące naruszenie przez ten organ przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. co upoważniło Sąd do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i wymierzenia temu organowi grzywny na podstawie wskazanych wyżej przepisów.

Mając na uwadze okoliczność, iż skarga U.N. wpłynęła do Sądu przed dniem orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny, zaakcentowania wymaga, iż nawet wykonanie przez organ w pełnym zakresie obowiązków wynikających dla niego z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. (przekazanie skargi, akt administracyjnych i odpowiedzi na nią) nie czyni bezprzedmiotowym, wszczętego wnioskiem o ukaranie grzywną, postępowania sądowoadministracyjnego i nie skutkuje umorzeniem postępowania. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażony w przepisie uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 roku w sprawie II GPS 3/09, iż przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (vide: www. orzeczenia. nsa. gov.pl). W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności i istnieje on nadal w przypadku dokonania przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Grzywna z art. 55 § 1 ppsa nie pełni bowiem wyłącznie funkcji dyscyplinującej (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie akt II OSK 1024/06) polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się natomiast z funkcją represyjną, niezależnie od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Dodać należy, iż prócz obu wskazanych funkcji wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.

Zważywszy jednak na fakt, iż orzeczenie sądu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, Sąd zobligowany był do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, jak duże było przekroczenie terminy i jakie były przyczyny nieprzekazania skargi w terminie. Zgodne z przepisem art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. (M.P. Nr 11, poz. 120), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2010 r. wyniosło 3.224,98 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką Sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 32.249,80 zł.

Zdaniem Sądu za adekwatną do naruszenia przepisów prawa popełnionego przez Radę Gminy, stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy należy uznać grzywnę w wysokości 2.000 zł. Grzywna we wskazanej wysokości spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

Sąd wziął pod uwagę to, iż skarga ostatecznie została do sądu przekazana i postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2011r. odrzucona. Przesłanie skargi przez Radę Gminy z ponad trzykrotnym przekroczeniem wyznaczonego w tym celu ustawowego terminu doprowadziło do sytuacji, że wnioskodawczyni została de facto na ten czas pozbawiona możliwości obrony swojego interesu prawnego we właściwym, przewidzianym przepisami prawa trybie. Ww. postanowieniem WSA w Gorzowie Wlkp. odrzucił co prawda skargę U.N. na uchwałę nr XXXVII/188/2010 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyjaśniając w uzasadnieniu, że nie mógł rozpoznać sprawy pod względem merytorycznym, albowiem zaskarżona uchwała, będąca w istocie rozpatrzeniem skargi na działanie Wójta Gminy wniesionej w trybie art. 227 i następnych k.p.a., nie należy do katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jednak wskazał skarżącej prawidłową drogę obrony jej interesu prawnego (odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]).

Wbrew stanowisku organu odrzucenie skargi U.N. nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Jeszcze raz podkreślić należy, iż na organie administracji publicznej spoczywa bezwzględny, wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania skargi sądowi administracyjnemu, zaś późniejsze rozstrzygnięcie sprawy należy do tego sądu. Uwzględnienie tego argumentu Rady Gminy byłoby równoznaczne z przyjęciem, że po wniesieniu skargi organ administracji publicznej miałby prawo uzależniać przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu od zasadności czy słuszności skargi, co w świetle treści art. 54 § 2 p.p.s.a. jest absolutnie nie do zaakceptowania. Co więcej, nawet w przypadku gdy organ uznaje skargę za w pełni zasadną i na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględnia ją w całości, to również wtedy ma obowiązek przekazać ją wraz z aktami sprawy sądowi administracyjnemu.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał argument organu, iż projekty uchwał rozpatrywane są według kolejności wpływu, zaś uchwała w przedmiocie skargi została podjęta na pierwszej roboczej sesji po wyborach samorządowych. Kwestię porządku obrad na sesjach rady gminy normuje art. 20 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rada gminy może jednak wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (art. 20 ust. 2 u.s.g.). Dodatkowo na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 20 ust. 3 u.s.g.), przy czym do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1a, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy (art. 20 ust. 4 u.s.g.). Nadto na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady (art. 20 ust. 5 u.s.g.).

Powyższe przepisy nie tylko nie przewidują bezwzględnego wymogu rozpatrywania projektów uchwał według kolejności ich wpływu do rady gminy, ale zawierają prócz tego wystarczającą podstawę prawną do zmiany ustalonego już porządku obrad, a nawet zwołania sesji nadzwyczajnej w razie uzasadnionej potrzeby. Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy bezsprzecznie stanowiło okoliczność uzasadniającą wykorzystanie jednej z tych możliwości, skoro art. 54 § 2 p.p.s.a. wymaga, aby organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy w trzydziestodniowym terminie, nie przewidując dodatkowo możliwości odstępstwa od tego terminu. W konsekwencji od Rady Gminy można było wymagać niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na skargę wnioskodawczyni i przesłania jej z aktami sprawy do Sądu, zwłaszcza w perspektywie wyborów samorządowych jesienią 2010 r., a także łatwego do przewidzenia okresu oczekiwania na rozpoczęcie funkcjonowania Rady Gminy nowej kadencji, związanego z wyborem nowego przewodniczącego oraz składów poszczególnych komisji Rady.

Uwzględnienie skargi uzasadniało zasądzenie na rzecz wnioskodawczyni U.N. zwrotu poniesionych kosztów postępowania w wysokości 100 zł zł) stosownie do jej wniosku w tym przedmiocie (art. 200 p.p.s.a.).