Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2015 r., o odmowie ustalenia dla p. H. R., zwanej dalej "Inwestorem", warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch zbiorników na nieczystości ciekle na części działki ew. nr [...] (obr. [...]) w dzielnicy [...].

Uzasadniając orzeczenie wskazano:

- zachodnia część działki ew. nr [...] jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedli [...] (Dz.Urz Woj.[...]. Nr [...], poz. [...])., zwana dalej "Planem" - i znajduje się w obszarach, oznaczonych symbolami [...] i [...]; na części działki ew. nr [...], oznaczonej w Planie symbolem [...], istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny; posiada on dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - za pośrednictwem drogi wewnętrznej, oznaczonej jako działka ew. nr [...]; jednak wschodnia część działki ew. nr [...], w części objętej Planem, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego § 117 Planu ustalił zakaz wjazdu dla pojazdów samochodowych (z wyjątkiem pojazdów rolniczych - dojazd do pól),

- w tym stanie faktycznym brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunki wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; skoro na części działki ew. nr [...], objętej Planem i położonej w obszarze oznaczonym symbolem [...], został ustanowiony zakaz wjazdu dla pojazdów samochodowych, to brak jest możliwości prawnego dostępu do drogi publicznej - ul. Zakamarek - za pośrednictwem działki ew. nr [...]; dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej musi być dostępem zgodnym z prawem,

- pozostałe kwestie, podnoszone w odwołaniu Inwestora, dotyczące:

- błędnych ustaleń organu I. instancji, co do możliwości zaopatrzenia w wodę,

- nie wyjaśnienia, czego dotyczy argument o braku zgodności z przepisami odrębnymi

pozostają bez wpływu na zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej,

- odnosząc się do zarzutu odwołania, o braku podstawy prawnej, powoływania się przez organ I. instancji na ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uznano go za uzasadniony; jednak - wobec braku dostępu do drogi publicznej - nie jest możliwa zmiana stanowiska - uchylenie decyzji organu I. instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy, przez organ odwoławczy.

W skardze Inwestor podnosił, że decyzje organów obu instancji są wadliwe, przywołując następująca argumentację:

- analizując proponowany sposób zagospodarowania całości działki ew. nr [...] traktowano ją, jako nieruchomość podzieloną o różnych statusach dla każdej części; Inwestor wystąpił o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy na działkę ew. nr [...], której jest właścicielem; jest ona już zagospodarowana domem, w którym mieszka; dalsza jej zabudowa umożliwi rozwiązanie problemów mieszkaniowych dla rodziny syna skarżącej; działka ew. nr [...] stanowi drogę prywatną (jej właścicielem jest Inwestor), która obsługuje komunikacyjnie działkę ew. nr [...],

- cały wywód, organów obu instancji nie ma sensu; traktują one własność Inwestora, nie jako monolityczną całość, ale wyodrębnione części o zróżnicowanym statusie; jeśli na działce ew. nr [...] stoi obecnie dom, wybudowany zgodnie z prawem, to dla tej samej działki, której obszar wynosi 6475 m2, nie powinno stanowić problemu wydanie warunków zagospodarowania terenu dla budowy postulowanego domu; odmowa jest oparta jedynie na stwierdzeniu, że projektowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej; tymczasem istnieje droga do działki; do budynku oraz urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję komunikacyjną mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

Sformułowano też zarzuty, dotyczące decyzji organu I. instancji co do innych ustaleń, stanowiących przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy. Podniesiono też, że w obszarze, gdzie zabudowa jest ekstensywna a teren, pomimo posiadania planu miejscowego, nie jest wyposażany przez miasto w podstawową infrastrukturą techniczną nie można oczekiwać zagospodarowania przez Inwestora działki, jako terenów zieleni miejskiej (symbol [...]). Na dalszy obszar działki nie ma żadnych planów, jedynie wytyczne studium, które ciągle są zmieniane kolejnymi uchwałami. Poprzez beztrosko określone granice Planu, pozbawiono Skarżącą na wiele lat, bez ustawowej podstawy prawnej, wykonywania prawa własności do znacznej części działki i możliwości z niej korzystania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie (k. 35) Pełnomocnik inwestora sprecyzował zarzuty skargi, jako naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

W sprawie nie były sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne:

- znaczniejszych rozmiarów działka ewidencyjna (nr [...]), gdzie miałaby być realizowana inwestycja, dla której wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy, jest objęta Planem, który dla jej części przewiduje zabudowę mieszkaniową (symbol [...]) zaś dla innego jej fragmentu wyklucza zabudowę (symbol [...]), w tym realizację infrastruktury, służącej ruchowi pojazdów (§ 117 tiret 4); nieruchomość we fragmencie, gdzie ma być zrealizowana zabudowa, nie jest objęta planem miejscowym (część wschodnia); zasięg Planu oraz przewidzianych nim funkcji odzwierciedlono w części graficznej analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I. instancji,

- droga wewnętrzna, która zapewnia skomunikowanie całej działki ewidencyjnej należącej do skarżącej z drogą publiczną (działka ew. nr [...]), nie sięga tego jej fragmentu, gdzie ma być realizowana inwestycja.

Spór dotyczy wyłącznie oceny, czy - w świetle regulacji normatywnych - został spełniony warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt. 2 wobec treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest niezbędne dla uzyskania warunków zabudowy.

Z art. 61 ust. 1 pkt 2 wynika, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko gdy "teren ma dostęp do drogi publicznej". Z kolei pojęcie "dostępu do drogi publicznej’ zdefiniowano, jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" (art. 2 pkt 14).

Co istotne prawodawca, w kontekście ustanowienie wymagania dostępu do drogi publicznej, nie posługuje się pojęciem działki inwestycyjnej czy budowlanej lecz wskazuje na potrzebę skomunikowania z drogą publiczną terenu. Logiczne że chodzi o teren realizacji inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie fragment działki ewidencyjnej gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie jest objęty planem miejscowym. Jest to o tyle istotne że nawet, o ile inwestor we wniosku zakreślił jako teren inwestycji całą działkę ewidencyjną, orzekanie w przedmiocie warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie tego jej fragmentu gdzie plan nie obowiązuje, co wynika m.in. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że gdy wnioskiem objęto także tereny, dla których obowiązuje plan miejscowy, to - po ustaleniu tej okoliczności - postępowanie w danym zakresie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe, w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Uchybienie temu wymaganiu nie może mieć żadnego znaczenia w mniejszej sprawie, wobec okoliczności, że bezspornie przedmiotem rozstrzygania, co do ustalania warunków zabudowy, był wyłącznie fragment działki nie objęty planem miejscowym. Potwierdza to treść załącznika graficznego do decyzji organu I. instancji, gdzie oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji.

Wobec wskazanych uwarunkowań, rolą organów obu instancji, orzekających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, było m.in. rozważenie, czy teren inwestycji, prawidłowo potem zakreślony w załączniku do decyzji, jest skomunikowany z drogą publiczną. Bez znaczenia więc w niniejszej sprawie była okoliczność czy dostęp do drogi publicznej ma cała działka ewidencyjna gdzie planowano inwestycję. Istotne, czy skomunikowany jest sam teren inwestycji. Teren ten, co bezsporne, jest oddalony od istniejącej drogi wewnętrznej. Gdyby obszar przyległy nie był objęty planem miejscowym, dla spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej, inwestycja musiałaby obejmować także realizację drogi wewnętrznej, celem skomunikowania planowanej zabudowy z drogą istniejącą. W rozpatrywanym przypadku z kolei, skoro obowiązuje Plan, wymagało rozważenia, czy przewiduje on rozwiązania, gwarantujące skomunikowanie terenu inwestycji z istniejącą już infrastrukturą komunikacyjną. W sprawie jest jednak bezsporne, że postanowienia Planu wykluczają wykorzystanie terenów, opisanych symbolem [...], dla celu realizacji dróg - nawet wewnętrznych (poza zakreślonymi wyjątkami). Należy wnosić stąd, że wolą organu planistycznego (rady gminy) było tym samym ograniczenie możliwości zabudowy także terenów przyległych - planem nieobjętych. Czy przyjęcie tego rodzaju rozwiązania było dopuszczalne wykracza poza granice rozpatrywanej sprawy. Wypada jedynie odnotować, odnosząc się do wywodów skargi, że przepisy a priori nie wykluczają objęcia planem miejscowym jedynie fragmentów działek o znaczniejszym areale, czy przeznaczenie w planie ich poszczególnych fragmentów na różne cele. Oceniając z kolei, czy było dopuszczalne wykluczenie zabudowy na fragmencie działki oraz - poprzez zakaz realizacji infrastruktury drogowej - faktyczne znaczne ograniczenie potencjalnej możliwości zabudowy na jej dalszej części nie objętej planem miejscowym, rozważenia wymagałoby, czy istnieją przesłanki interesu publicznego przemawiające za tego rodzaju rozwiązaniem. Odnosząc się do zarzutów skargi dość wskazać, że postanowienia Planu nie wykluczają dalszego użytkowania działki lecz uniemożliwiają jej wykorzystanie m.in. dla celów budowlanych. Dowolnym jest z kolei twierdzenie Skarżącej, jakoby wszystkie grunty, położone w granicach miast, ze swej istoty musiały mieć przeznaczenie budowlane.

Kwestia jednak, czy w rozpoznawanym przypadku doszło do nadużycia władztwa planistycznego, poprzez przyjęcie zapisów Planu, kwestionowanych przez Skarżącą, może być przedmiotem rozważań wyłącznie w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego, z zachowaniem stosownego trybu, skargi na ten akt prawa miejscowego.

Poza rozważaniami Sąd pozostawił, podnoszone w skardze kwestie, dotyczące innych przesłanek, które były przywoływane przez organ I. instancji, jako negatywne dla ustalenia warunków zabudowy. Są one bez znaczenia dla wyniku sprawy, skoro niewątpliwie zachodziła przeszkoda dla ustalenia warunków zabudowy, w postaci braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Chybione są w takiej sytuacji zarzuty, sformułowane na rozprawy, jakoby doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, definiujących pojęcie dostępu do drogi publicznej. Teren inwestycji nie jest skomunikowany z drogą publiczną za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej. W rozpoznawanej sprawie nie może mieć także zastosowania przypadek, gdy dostęp do drogi publicznej zostałby zapewniony przez ustanowienie stosownej służebności drogowej, wobec braku istniejącej dotychczas drogi wewnętrznej. W danym przypadku, gdzie chodzi o komunikację w obrębie jednej działki ewidencyjną, służebność tego rodzaju nie mogłaby zostać ustanowiona, co do zasady. Trzeba jednak odnotować, że nawet gdyby służebność taka w danym przypadku istniała (teren objęty Planem stanowiłby inną działkę), przy ocenie czy jest spełniony warunek, zakreślony w art. 61 ust. 1 pkt 2 wobec art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należałoby rozważyć - wobec treści służebności - formalną możliwość realizacji drogi, zapewniającej dojazd do planowanych budynków, mając na uwadze także jednoznaczne postanowienia obowiązującego Planu. Użyte w definicji art. 2 pkt 14 pojęcie "dostępu" należy bowiem rozumieć, jako realną możliwość skomunikowania terenu inwestycji, z uwzględnieniem wszystkich istniejących uwarunkowań – także prawnych. Odmienne rozumienie wskazanej definicji otwierałoby w rozpatrywanym przypadku możliwość obejścia prawa, stanowionego na szczeblu lokalnym - obowiązującego na dzień orzekania przez organy - aktu prawa miejscowego, jakim jest Plan.

Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.