Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w [...](dalej: skarżąca, spółka) jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (organ, GDDKiA) znak: [...] z dnia [...] września 2020 r. wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm. – dalej: ustawa o drogach publicznych) o nieudzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] relacji [...] [...]do działki nr ewid. [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek restauracji [...]) położonej w m. [...].

Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki z dnia [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zakwalifikowana do dróg klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Natomiast § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg) stanowi, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. 

Dodatkowo § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia jednoznacznie precyzuje, że zabrania się stosowania zjazdów publicznych (gdzie częstotliwość wykorzystywania zjazdu jest niewątpliwie wyższa niż w przypadku zjazdu indywidualnego) z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zdaniem organu w okolicznościach sprawy zjazd publiczny usytuowany byłby w obszarze odziaływania węzła drogowego "[...]", w bezpośredniej bliskości łącznicy będącej integralnym elementem węzła, oraz skrzyżowania [...] z ul. [...], co spowodować może duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na [...]. Powyższy wniosek organ uznał za szczególnie zasadny biorąc pod uwagę występujące na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] duże natężenie ruchu pojazdów, rzędu ponad [...] poj./dobę (wg Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r.). To natężenie już w chwili obecnej wymaga od uczestników ruchu zachowania szczególnej ostrożności ze względu na obszar oddziaływania węzła, a także ze względu na bliskość skrzyżowania z ul. [...], jak również bliskość przejścia dla pieszych, zatem lokalizowanie dodatkowego punktu kolizyjnego, jakim jest zjazd publiczny jest niezasadne.

GDDiKA podkreślił, że zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, ma za zadanie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, wykazując dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które jest sprawą priorytetową.

W związku z powyższym, wyważając słuszny interes w przedmiotowej sprawie, organ uznał, że pierwszeństwo należy przyznać ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, co w konsekwencji bezzasadnym czyni dopuszczenie wnioskowanej obsługi komunikacyjnej poprzez zjazd publiczny z DK-60.

W skardze na ww. decyzję skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez:

a) nieustalenie, czy nieruchomość (działka [...]) ma lub może uzyskać dostęp do sieci dróg publicznych w innym sposób niż poprzez lokalizację wnioskowanego zjazdu, co stanowiło kluczową okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy,

b) niewyjaśnienie, czy istnieje możliwość innego skomunikowania nieruchomości (działki [...]) z siecią dróg publicznych niż poprzez lokalizację wnioskowanego zjazdu,

c) niewyjaśnienie, czy w ocenie organu dopuszczalna jest odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu w przypadku, gdy nieruchomość przyległa do drogi nie ma innej możliwości skomunikowania z drogą niż poprzez lokalizację wnioskowanego zjazdu,

d) nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy słusznego interesu strony, którym jest uzyskanie dostępu do drogi publicznej dla użytkowanej nieruchomości, co skutkowało odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu w sytuacji braku innej możliwości uzyskania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej i niepodjęciem próby wyjaśnienia czy, a jeśli tak, to w jaki inny sposób niż przez wnioskowany zjazd wnioskodawca może doprowadzić do realizacji swojego słusznego interesu,

2. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu w sytuacji, gdy brak jest innej możliwości dojazdu do nieruchomości (działki [...]), która miała uzyskać dostęp do sieci dróg publicznych za pośrednictwem wnioskowanego zjazdu.

3. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu na drogę klasy GP z powołaniem się na wskazany przepis rozporządzenia, podczas gdy przepis ten zezwala na lokalizację zjazdu na drogę klasy GP jeżeli brak jest innej możliwości dojazdu do nieruchomości.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela ocenę skarżącej, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Potwierdzeniem tego jest uzasadnienie decyzji, zawierające niepełną ocenę i niepełne ustalenia w kontekście norm prawa materialnego znajdujących w tym przypadku zastosowanie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja GDDiKA z dnia [...] września 2020 r. o nieudzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] relacji [...] do działki nr ewid. [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek restauracji [...]) położonej w m. [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.

Z akt sprawy wynika, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana do dróg klasy GP - droga główna ruchu przyspieszonego (zarządzenie nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r.). W § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia sprawie warunków technicznych przewidziano, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2;

Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji publicznej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.

Rację ma skarżąca, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Organ orzekając w sprawie nie wyjaśnił bowiem w sposób pełny jej okoliczności i nie przedstawił przekonującej argumentacji mającej przemawiać za wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia.

Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organ oparł się wyłącznie na tym, że zjazd publiczny usytuowany byłby w obszarze oddziaływania węzła drogowego "[...]" oraz skrzyżowania [...] z ul. [...], a także bliskości przejścia dla pieszych, co może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym na [...], zważywszy na duże natężenie ruchu pojazdów wynoszące ponad 3560 poj./na dobę.

Odnosząc się do tego stanowiska Sąd stwierdza, że co do zasady zgadza się z organem, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacji, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Co więcej, Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest odmówić udzielenia zgody na lokalizację zjazdu. Zjazd publiczny, stosownie do § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie może być bowiem usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1).

Mając jednak na uwadze dwuzdaniowe, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie, Sąd zauważa, że określenia: "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Tym samym ustalenia, że wnioskowany zjazd byłby usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Nie wystarczy w tej kwestii jedynie wskazanie na usytuowanie zjazdu "w bliskości" węzła (łącznicy będącej integralnym jego elementem), skrzyżowania, czy przejścia dla pieszych. Ogólnikowe wskazanie na takie sąsiedztwo, ale bez nawiązania do zgromadzonych dowodów, bez dokładnej analizy panującej na tym odcinku organizacji ruchu drogowego, jak i bez odniesienia się do § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg regulującego sposób usytuowania zjazdów publicznych, należy uznać za nieprzekonujące – a przez to niewystarczające dla podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia odmownego.

W tym też kontekście Sąd dodatkowo zauważa, że ww. § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg wymienia tylko przykładowo miejsca niebezpieczne, a to oznacza, że pojęcie miejsc zagrażających bezpieczeństwu zostało zdefiniowanie poprzez katalog otwarty, tym samym - to do organu (a jest to organ w tej materii, jak sam wskazuje wyspecjalizowany) należy zbadanie, czy dane miejsce należy zakwalifikować do miejsc niebezpiecznych (o których mowa w ww. § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia), tj. ocenić wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na uwarunkowania lokalne. Zatem, na gruncie tego przepisu organ może uznać, że dane miejsce stanowi "miejsce niebezpieczne" i lokalizacja zjazdu publicznego w tym miejscu nie jest możliwa. Tym niemniej stanowisko organu winno być przedstawione w sprawie w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, z dokładnym wyjaśnieniem przeciwskazań do zlokalizowania na tej wysokości zjazdu publicznego.

Zdaniem Sądu również przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest wystarczające powołanie się przez organ tylko na statystyczne dane natężenia ruchu drogowego. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest automatyczne. Ocena, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych.

Nie tylko jednak w powyższym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera rzetelnej oceny. Zgodzić się należy ze skarżącą, że przed wydaniem decyzji w sprawie organ winien był, wobec brzmienia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, ustalić czy istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] z siecią dróg publicznych w inny sposób niż poprzez wnioskowany zjazd. Wyjątkowa (szczególna) sytuacja, o jakiej mowa w powyższym przepisie (która mogłaby przemawiać za zastosowaniem zjazdu na drodze klasy GP), dotyczy właśnie braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą. Skarżąca stoi na stanowisku, że w okolicznościach sprawy brak jest innej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Jest oczywiste, że samo sąsiedztwo z drogą krajową nie uzasadniania wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na nieruchomość. Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. W rozpatrywanej sprawie organ nie poczynił żadnych w tym względzie ustaleń, nie odniósł się do tego, czy taka inna możliwość istnieje.

W związku z tym Sąd podziela zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach, poprzez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis od skargi (200 zł) wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).