Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Inwalidów [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

W dniu 21 października 2011r. Spółdzielnia Inwalidów A w K. wystąpiła do Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności przyszłych wynikających z umowy nr [...] zawartej w dniu 28 czerwca 2011 r. z [...] Szpitalem B w Ł. celem zabezpieczenia kredytu, o który ubiega się Spółdzielnia.

Pismem z dnia [...] Zarząd Województwa [...] odpowiadając na prośbę Prezesa Zarządu Spółdzielni A w K. o wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności przyszłych wynikających z umowy nr [...] zawartej w dniu 28 czerwca 2011 r. z [...] Szpitalem B w Ł. celem zabezpieczenia kredytu, o który ubiega się spółdzielnia, poinformował, iż w dniu 29 listopada 2011r. do Departamentu Polityki Zdrowotnej Urzędu Marszałkowskiego w Ł. wpłynęło pismo Szpitala informujące o nie wyrażeniu zgody na przelew wierzytelności wynikających z przedmiotowej umowy. Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący. Podmiot tworzący wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych oraz w oparciu o analizę sytuacji finansowej i wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za rok poprzedni. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W związku z powyższym, wobec braku pozytywnej opinii kierownika Szpitala, wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony.

W dniu 14 grudnia 2011r. Spółdzielnia Inwalidów A w K., na podstawie art. 127 k.p.a. wniosła odwołanie od decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] o odmowie udzielenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności. Zarzucając naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudostępnienie opinii dyrektora [...] Szpitala B w sprawie cesji wierzytelności; art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak wyjaśnienie dlaczego organ odmówił udzielenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności, w kontekście przesłanek wymienionych w art. 54 ust 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej oraz art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania strona odwołując się do treści art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej, podniosła, iż wyrażenie zgody/odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną jest, bowiem każde pismo organu administracji publicznej skierowane na zewnątrz, w sposób władczy rozstrzygające o prawach i obowiązkach w indywidualnej sprawie. Niewątpliwie, w ocenie strony skarżącej decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności została wydana przez organ administracji publicznej (organ jednostki samorządu terytorialnego) w indywidualnej sprawie i rozstrzyga o prawie Spółdzielni do przeniesienia przysługującej jej wierzytelności. Odmowa zgody na cesję wierzytelności nie dotyczy wierzytelność przysługujących bezpośrednio od województwa ( reprezentowanego przez zarząd) i dlatego nie może być uznana za czynność podejmowaną w ramach stosunków cywilnoprawnych. Województwo nie występuje w niniejszej sprawie jako podmiot cywilnoprawny ale realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Artykuł 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej nie wskazuje explicte, iż organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyraża zgodę/ odmawia wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności w formie decyzji administracyjnej. Jednakże w przypadku nieokreślenia wprost w normach prawa materialnego administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki ma zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotu "zezwala" czy "wyraża zgodę", jak to ma miejsce w treści art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej ( Dz.U. Nr 112, póz. 654). Ponadto strona podniosła, iż uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe. Tymczasem organ założycielski wydając decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody / jej odmowy bierze pod uwagę sytuację finansową i konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych. Organ administracji nie wyjaśnił jaki wpływ miały wskazane przesłanki na podjęcie decyzji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 w związku z art. 1, art. 6, art. 104 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy odwołując się do treści art. 134 i art. 127 k.p.a. wskazał, iż kwestia ewentualnej zmiany wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej została unormowana w treści art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Przepis ten stanowi, że "czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący. Podmiot tworzący wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, biorąc pod uwagą konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych oraz w oparciu o analizę, sytuacji finansowej i wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za rok poprzedni. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej". Przepis ten - art. 54 ust. 5 znajduje się w oddziale 2 pt. "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej", przy czym sama ustawa określa, "1) zasady wykonywania działalności leczniczej; 2) zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami; 3) zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą; 4) normy czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych; 5) zasady sprawowania nadzoru nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą". Należy podkreślić, że wykładnia gramatyczna oraz systemowa tych norm prowadzi do wniosku, że kwestia wyrażenia zgody na zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czy też jej odmowa nie podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym. Wszelkie czynności podmiotu tworzącego samodzielny zakład opieki zdrowotnej należą do sfery stosunków cywilnoprawnych. Nie można im przypisać przymiotów właściwych decyzji administracyjnej. Nie ma charakteru władczego, nie jest też sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa i nie podlega załatwieniu w trybie określonym przepisami kpa. Należy zwrócić uwagę na to, że ustawa jedynie dwa razy odsyła do przepisów k.p.a., i bez wątpienia nie można uznać, że jest to odesłanie generalne, ( w art. 107 ust. 5 i w art. 110 ust. 1).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 8, art. 9, art. 104 i art. 134 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu zaakcentowała, że rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] w sprawie cesji nie dotyczy wierzytelności przysługujących bezpośrednio od województwa (reprezentowanego przez zarząd) i dlatego nie może też być uznana za czynność podejmowaną w ramach stosunków cywilnoprawnych. Zarząd Województwa [...] występuje w ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie jako organ podmiotu cywilnoprawnego ale realizuje zadania z zakresu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zachodzą przyczyny stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, to sąd winien orzec o jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy nie naruszył obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego.

Prawo do procesu na drodze postępowania administracyjnego polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. W literaturze wskazuje się, że przesłankę przedmiotową tego prawa ustanawia art. 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że jednostka ma prawo do procesu w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak "Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s. 31). O tym czy dana sprawa jest sprawą indywidualną załatwianą w formie decyzji administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego administracyjnego, które mogą przyznawać jednostce określone uprawnienia lub nakładać na nią obowiązki o charakterze publicznoprawnym. W doktrynie wyrażane jest stanowisko, że prawo do procesu na drodze administracyjnej ma jednostka tylko wtedy, gdy w obowiązującym porządku prawnym zawarta jest norma prawa materialnego dająca podstawę do jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s.93).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydane na podstawie art. 134 Kpa., postanowienie SKO w Ł. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] Zarządu Województwa [...] będącego odpowiedzią na wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności przyszłych wynikających z umowy nr [...] z dnia 28 czerwca 2011r., zawartej przez skarżącą z [...] Szpitalem B w Ł., celem zabezpieczenia kredytu o który ubiega się skarżąca. Wniosek złożony został w trybie art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112 poz. 654 ze zm.). W świetle tego artykułu czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący. Podmiot tworzący wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych oraz w oparciu o analizę sytuacji finansowej i wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za rok poprzedni. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga więc rozważenia czy przepis prawa materialnego - art. 54 ust. 5 w/w ustawy przyznaje jednostce uprawnienie do żądania wyrażenia przez podmiot tworzący zgody w formie decyzji administracyjnej na cesję wierzytelności wynikających z umowy cywilnoprawnej zawartej przez skarżąca ze szpitalem, a więc, udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sprawa dotycząca wyrażenia zgody jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej.

W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje bowiem domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (jw. s. 17). Ponadto przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (jw. s. 8, 16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, przepis wskazanej powyżej ustawy, jak i innych aktów prawnych, nie wskazuje by wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności miało nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że skarżącą wiąże ze szpitalem umowa cywilnoprawna. Skarżąca wystąpiła w trybie art. 54 ust. 5 w/w ustawy o wyrażenie zgody na cesje wierzytelności wynikającej z tej umowy, co umożliwi jej zawarcie umowy kredytowej, której zabezpieczeniem miałyby być przyszłe wierzytelności. W tej sytuacji postępowanie prowadzące w konsekwencji do zmiany zawartej umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a wobec tego pismo Zarządu Województwa [...] skierowane do skarżącej w ramach tego postępowania nie stanowi decyzji administracyjnej. Wskazany przez skarżącą przepis nie rozstrzyga bowiem o prawach czy obowiązkach skarżącej. Umieszczony jest w ustawie o działalności leczniczej określającej zasady wykonywania działalności leczniczej, zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą, niebędących przedsiębiorcami, zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, normy czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych, zasady sprawowania nadzoru nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą (art. 1 ustawy), w oddziale 2 dotyczącym organizacji i funkcjonowania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie określa uprawnień ani obowiązków wierzycieli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w zakresie objętym wnioskiem skarżącej, tym samym skarżąca nie ma podstaw prawnych, aby domagać się wyrażenia zgody na cesje wierzytelności w formie decyzji administracyjnej. Skoro więc sprawa ta nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to nie może zostać załatwiona w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie za decyzję administracyjną można uznać nawet pismo nie mające formy decyzji, byleby zawierało co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika, to należy zauważyć, że wedle orzecznictwa oraz teorii prawa administracyjnego, przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Zatem poza warunkami formalnymi akt taki musi być wydany "w sprawie administracyjnej". Jak wykazano wyżej wniosek o wyrażenie zgody na cesje wierzytelności wynikającej z umowy cywilnoprawnej nie stanowi sprawy administracyjnej. Dodatkowo należy podnieść, że skierowane do skarżącej pismo z dnia [...], potraktowane przez skarżącą jako decyzja Zarządu Województwa [...] nie spełnia również warunków formalnych. Przede wszystkim należy podkreślić, że tryb podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach przez organy samorządu województwa został określony w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1590 ze zm.). Zgodnie z art. 46 decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. (ust. 2). Decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.(ust. 2a). Od decyzji, o których mowa w ust. 1, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą - do właściwego ministra.(ust. 3). Również więc z powyższych względów pismo z dnia [...], podpisane przez członka zarządu nie jest decyzją. Może stanowić co najwyżej pismo informacyjne.

Zasadnie również organ odwoławczy argumentował, że ustawa o działalności leczniczej odsyła wprawdzie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 107 ust. 5 i art. 110 ust. 1, ale odesłania te nie mają charakteru generalnego pozwalającego na stosowanie nawet odpowiednie procedury wynikającej z przepisów tego kodeksu do spraw załatwianych na podstawie powyższej ustawy. Co charakterystyczne powołanie w wyżej wskazanych przepisach stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy właśnie zastosowania przepisów dotyczących decyzji. Oznacza to, że gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego również do wydania zgody lub jej odmowy na podstawie art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej uczyniłby to tak jak w art. 107 ust. 5 lub np. w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z 2000 r. ze, zm.), który expressis verbis wskazuje, iż zgoda lub odmowa zgody ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie przez spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. i Polskie Linie Kolejowe S.A. czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych wyrażana jest w formie decyzji administracyjnej. Reasumując zawarte w art. 104 § 1 k.p.a. stwierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Wydając decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, upoważniającą do działania w drodze decyzji. Brak podstawy prawnej w obowiązującym ustawodawstwie powoduje, że nie ma podstaw do działania w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 54 ust. 5 w/w ustawy nie przewidują działania zarządu województwa w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji należy stwierdzić, że zgoda lub odmowa zgody stanowi wyraz władztwa wykonywanego w innym trybie niż przez wydanie decyzji administracyjnej. Zarząd zajmuje stanowisko w sprawie, o których mowa w tej ustawie w formie oświadczenia woli. Sąd zauważa, że rozpoznanie wniosku skarżącej powinno nastąpić poprzez podjęcie przez zarząd województwa uchwały w przedmiocie odmowy wydania zgody, jednak to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadnie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznając, że sprawa nie jest w ogóle sprawą administracyjną, w której organ winien wydać decyzję administracyjną stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Sąd zaś rozpoznając sprawę w jej granicach nie stwierdził naruszenia prawa.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

ds