II OSK 1124/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-13	
Data wpływu	2009-07-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Op 41/09	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 73 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Tezy
1. Gminy które ze związku komunalnego wystąpiły, podejmując odpowiednie uchwały i informując o wystąpieniu zgromadzenie związku ,nie muszą już uczestniczyć w procedurze zmiany statutu tego związku.

2. Bezwzględną liczbę głosów o której mowa w art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, należy obliczać uwzględniając faktyczną w dacie głosowania liczbę uczestników związku i postanowienia statutu związku komunalnego ,w tym postanowienia regulujące  występowanie ze związku.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Międzygminnego Związku "[...]" z siedzibą w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 41/09 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Międzygminnego Związku "[...]" z siedzibą w Opolu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie powołania przewodniczącego zarządu związku gminnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Op 41/09 na skutek skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Międzygminnego Związku "[...]" z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie powołania przewodniczącego zarządu związku gminnego, w punkcie 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie 2) określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.

W zaskarżonej uchwale Międzygminnego Związku "[...]" w sprawie powołania Przewodniczącego Zarządu Związku, podjętej na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 19 ust.1 Statutu Związku, postanowiono o wyborze w głosowaniu jawnym Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku "[...]" (§ 1) i określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2).

Wojewoda Opolski w skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 73 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 19 ust. 2 Statutu Związku oraz art. 71 wymienionej ustawy w zw. z § 16 ust. 2 Statutu Związku. Wyjaśnił, że zaskarżony akt został mu doręczony w dniu [...] kwietnia 2008 r. Podniósł, iż zgodnie ze wskazanymi regulacjami Zarząd wybierany jest spośród członków zgromadzenia w liczbie pięciu osób, przy czym głosowania dokonuje się w sposób tajny, na każdego członka osobno. O tajności wyboru przesądza § 19 Statutu Związku, zaś jego § 16 ust. 2 powtarza regułę ustawową, iż uchwały podejmowane są bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Tymczasem powołania Przewodniczącego Zarządu Związku dokonano w głosowaniu jawnym, 13 głosami "za", przy jednym głosie "wstrzymującym się", podczas gdy statutowa liczba członków zgromadzenia wynosi 26 gmin, a więc kwestionowana uchwała powinna być przyjęta większością 14 głosów. Powyższe stanowi o bezpośrednim naruszeniu postanowień wskazanej ustawy i reguł przyjętych w Statucie Związku, od których odstępstwa są niedopuszczalne, a ich wystąpienie należy ocenić jako rażące naruszenie prawa. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2008 r. Zgromadzenie Związku przyjęło do wiadomości informację w sprawie wystąpienia ze Związku siedmiu gmin. Samo podjęcie uchwały w tej kwestii nie skutkuje jeszcze ustaniem członkostwa, bowiem art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż zmiana statutu, który określa m.in. uczestników związku, następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia, a więc skuteczne ustanie członkostwa wymaga wcześniejszego podjęcia uchwał w sprawie przyjęcia zmian statutu, przeprowadzenia procedury rejestrowej i opublikowania zmian statutu w dzienniku urzędowym województwa.

Międzygminny Związek "[...]" wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił ,że w dniu [...] stycznia 2009 r. powołany został Przewodniczący Zarządu Związku w głosowaniu tajnym. Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru Związek wskazał, że już samo złożenie przez daną gminę oświadczenia dotyczącego wystąpienia ze związku jest skuteczne, zaś lista gmin należących do związku ma jedynie charakter deklaratoryjny. Inny sposób rozumienia tego zagadnienia, zwłaszcza podany przez Wojewodę Opolskiego, mija się z systemową wykładnią przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w praktyce jest trudny do zrealizowania, bo zakłada podjęcie przez wszystkie gminy tworzące związek uchwał o takiej samej treści, podczas gdy np. gmina, która złożyła oświadczenie o wystąpieniu ze związku może nie być już zainteresowana jego losem.

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Międzygminnego Związku "[...]" podtrzymał argumentację skargi i wnioski w niej zawarte. Zaakcentował, że w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęta została nowa uchwała o powołaniu Przewodniczącego Zarządu Związku, tym razem w głosowaniu tajnym. Dodał także, że Przewodniczący Zarządu Związku powołany sporną uchwałą podejmował czynności wynikające z pełnionej funkcji do dnia [...] stycznia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Op 41/09 uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Międzygminnego Związku "[...]" oraz określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu w całości. Jak zaznaczył Sąd, w rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania ogniskuje się wokół dwóch kwestii. Pierwsza z nich dotyczy zastosowania właściwego sposobu głosowania nad powołaniem Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku "[...]", natomiast druga dotyczy prawidłowości uznania, że zaskarżoną uchwałę podjęto bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia.

Odnosząc się do pierwszego spornego zagadnienia, Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody Opolskiego, iż w rozpatrywanym przypadku przepisy Rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym i postanowienia Statutu Związku, czytane łącznie, przemawiają za uznaniem, że powołanie Przewodniczącego Zarządu Związku powinno być dokonane w głosowaniu tajnym. Rozwinięcie powyższego twierdzenia wymaga szczegółowego przeanalizowania treści zwłaszcza art. 67 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy i § 19 Statutu Związku. Wskazany przepis ustawowy stwierdza, że statut związku winien określać - oprócz organów związku i ich struktury - zakres i tryb działania, w którym to pojęciu mieści się niewątpliwie delegacja do określenia w statucie zasad procedowania, w tym sposobu głosowania nad uchwałami. Zatem w tym zakresie ustawodawca pozostawił zgromadzeniom związków pełną swobodę. W rozpatrywanej sprawie za regułę głosowania w Zgromadzeniu, Statut Związku uznał głosowanie jawne (§ 14), przewidując przypadki, które dla skuteczności podjęcia uchwały wymagają przeprowadzenia głosowania tajnego. I tak, w §19 tego Statutu dotyczącym organu wykonawczego Związku, przewidziano, iż głosowanie w sprawie wyboru członków Zarządu odbywa się w sposób tajny (ust. 2). W ocenie Sądu I instancji, przy takim unormowaniu omawianego zagadnienia należy stwierdzić, iż to Statut w ust. 2 § 19 przesądził o kwestii sposobu głosowania w sprawach personalnych Zarządu, bez potrzeby sięgania w tym zakresie do reguły jawnego głosowania, określonej w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Co prawda, w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących gmin, jednakże tylko w kwestiach, które nie zostały uregulowane odrębnie w statucie. Wobec powyższego uznać należy, że odstąpienie od wskazanej w § 19 ust. 2 Statutu konieczności zastosowania tajnego sposobu głosowania przy podjęciu skarżonej uchwały stanowi o naruszeniu procedury podjęcia uchwały, które to naruszenie świadczy o rażącym naruszeniu wskazanego przepisu aktu prawa miejscowego. Na marginesie Sąd zauważył, że przyjęcie w § 19 ust. 2 Statutu tajnego sposobu głosowania pozostaje w zgodzie z rozwiązaniami ustawowymi, w których prawodawca wprowadził zasadę tajnego głosowania przy podejmowaniu uchwał dotyczących obsady personalnej organów wykonawczych, wcześniej - przed zmianami z [...] października 2002 r. - także zarządu gminy. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej, wedle której znaczenie przepisu ustala się w oparciu o jego powiązanie z całością systemu, z aktem, w którym interpretowany przepis został zamieszczony i z uwzględnieniem konstrukcji całego przepisu.

Wskazane powyżej naruszenie prawa nie jest jedynym dostrzeżonym przez Sąd I instancji naruszeniem do jakiego doszło przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały. Kolejnym bowiem błędem Związku było uznanie, iż do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wystarczyło tylko 13 głosów oddanych za projektem tej uchwały. W ocenie Sądu I instancji, polemika tocząca się pomiędzy Wojewodą Opolskim a Związkiem dotycząca skuteczności oświadczenia gminy o wystąpieniu ze związku w kontekście ustalenia składu osobowego Zgromadzenia w dniu podjęcia skarżonej uchwały, a także dotycząca określenia daty, z jaką następuje ustanie członkostwa - nie ma w przedmiotowej sprawie większego znaczenia. Treść art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, powtórzona następnie w normach uchwalonego przez Związek Statutu (§ 16 ust. 2) wyraźnie przewiduje, że uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, iż dla ważności uchwał Zgromadzenia Związku zasadą jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów, obliczonej w odniesieniu do liczby wszystkich członków uprawnionych do udziału w głosowaniu, czyli liczby wynikającej z aktualnego statutu. W tej kwestii zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i sądy administracyjne zgodnie wskazują, iż bezwzględna większość składu rady gminy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą (por. uchwałę TK z 20.09.1995 r., W 18/94 - OTK 1995 nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 12.07.2002 r., SA/Lu 525/02, niepubl.). Jak już zauważył Wojewoda Opolski, w rozważanym przypadku liczba członków Zgromadzenia wynosiła 26 gmin, zatem bezwzględna większość to 14 głosów (50% + 1), podczas gdy z protokołu głosowania wynika, iż projekt uchwały poparło tylko 13 członków Zgromadzenia. Opisany stan rzeczy odnośnie składu Zgromadzenia Związku istniejącego w dacie podejmowania uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku z dnia [...] lutego 2008 r. pozostaje aktualny do czasu podjęcia uchwały o zmianie Statutu, podjętej po wcześniejszym przeprowadzeniu wymaganej procedury. Dopiero ze zmienionego Statutu wynikać będzie nowa (inna) liczba członków Zgromadzenia. Zatem, jak stwierdził Sąd, przy podjęciu zakwestionowanej uchwały nie dochowano wymogu przepisanej większości, o jakiej mowa w art. 71 ustawy o samorządzie gminnym i § 16 ust. 2 Statutu Związku. Jest to wadliwość dotycząca procedury podjęcia uchwały, co z kolei świadczy o rażącym naruszeniu wskazanych przepisów.

Ujawnione naruszenia prawa polegające na nieuzyskaniu wymaganej, bezwzględnej większości głosów oraz na podjęciu skarżonej uchwały w głosowaniu jawnym zamiast w głosowaniu tajnym - zdaniem Sądu I instancji - miały charakter istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu. Jak przyjmuje się w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. W doktrynie podnosi się także, że kategoria nieistotnego naruszenia prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej. W ocenie Sądu I instancji, nie jest możliwe uzyskanie pewności, że głosowanie dokonane w sposób zgodny z przepisami doprowadziłoby do tego samego rezultatu, a więc należało uznać, że popełnione przez Związek naruszenia prawa mogły mieć wpływ na treść podjętej uchwały.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że kontrolowana uchwała nie spełnia formalnych warunków jej ważności, bowiem podjęta została bez zachowania określonych prawem wymogów proceduralnych. Dostrzeżone uchybienia istotnie naruszają prawo, co czyniło koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stanowiska tego, jak wskazał Sąd, nie zmienia okoliczność, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęto nową uchwałę, tym razem w głosowaniu tajnym, o powołaniu Przewodniczącego Zarządu Związku. Skoro zaś pełnomocnik Zarządu oświadczył, że Przewodniczący powołany skarżoną uchwałą podejmował czynności prawne wynikające z pełnionej przez niego funkcji, to stwierdzenie nieważności tej uchwały Sąd uznał za konieczne, gdyż taki sposób rozstrzygnięcia znosi jej skutki od samego początku. Okoliczność ta pozostaje nie bez znaczenia przy ocenie legalności działań organu wykonawczego Związku działającego w czasie obowiązywania przedmiotowej uchwały, wobec czego nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na fakt, że oceniana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego ,zawiera unormowania o charakterze wewnętrznym, konkretnym i jednostkowym, oraz uwzględniając okoliczność, że uchwała ta została doręczona dopiero w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc nie została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu w wymaganym ustawowym terminie, Sąd - stosownie do dyspozycji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż od jej podjęcia upłynął jeden rok. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Międzygminny Związek "[...]", podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie poprzez oczywiste naruszenie:

a) art. 71 w związku z art. 69 ust. 2 oraz art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wybór członków Zarządu (Przewodniczącego Zarządu) odbywać się powinien w głosowaniu tajnym;

b) art. 71 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że dla ważności podejmowania uchwały wymagana jest statutowa liczba członków zgromadzenia rozumiana w ten sposób, iż chodzi o liczbę członków zgromadzenia ujawnionych (wpisanych) na dzień głosowania w obowiązującym w tym czasie statucie Związku.

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy, tj. rzeczywistej liczby członków Związku – Zgromadzenia;

III. naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – nieważność postępowania z uwagi na brak organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego Związku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza art. 71 w związku z art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z treścią art. 14. Sąd bowiem błędnie uznał, że zapis Statutu – mimo jego wyraźnej sprzeczności z treścią art. 14 ma zastosowanie. Przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi o zasadzie jawności i znajduje zastosowanie, gdyż art. 71 nie reguluje czy głosowanie ma się odbywać w sposób jawny, czy tajny. Art. 14 ma zastosowanie ze względu na treść art. 69 ust. 3. Zapis Statutu stanowiący o głosowaniu tajnym należy uznać za niezgodny z ww. regulacjami i nie mający zastosowania.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 71 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że nie może być treść tej regulacji rozumiana w ten sposób, że chodzi o liczbę członków zgromadzenia ujawnionych (wpisanych) na dzień głosowania w obowiązującym w tym czasie statucie związku. W ocenie skarżącego to ile gmin – członków jest wpisanych w statucie ma charakter informacyjny, przeciwna zaś wykładnia jest absurdalna. Zmiana statutu to długa i uciążliwa procedura i w zasadzie niemożliwa do przeprowadzenia (zgoda wszystkich gmin na zmianę) w okresie pomiędzy wypowiedzeniem członkostwa (wystąpieniem), a rzeczywistym zaprzestaniem uczestnictwa w Związku. Statutowa liczba członków Zgromadzenia nie może zatem być liczona w sposób zgodny z listą stanowiącą załącznik do statutu. Związek nie może zmienić obowiązującego statutu, gdyż przeszło rok temu spora liczba gmin – członków wystąpiła ze Związku. Liczba zatem faktycznych członków jest mniej więcej o połowę mniejsza niż wskazuje to statut, nigdy zatem nie zostanie spełniony wymóg zebrania członków, którzy już wystąpili.

Zdaniem Związku wykładnia dokonana przez WSA w Opolu prowadzi ponadto do stwierdzenia, że wszystkie uchwały Zgromadzenia Związku i Zarządu są nieważne, gdyż za każdym razem naruszona jest zasada statutowej liczby członków zgromadzenia. Zatem i kolejne uchwały o powołaniu Zarządu są wadliwe, brak zaś organu powołanego do reprezentowania Związku skutkuje naruszeniem art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący uzasadnił nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego i niezbadaniem istoty sprawy, tj. rzeczywistej liczby członków Związku – Zgromadzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski podzielił stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona , gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia , zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Analiza konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarżący Związek wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów w postępowaniu sądowym celem ustalenia rzeczywistej liczby członków tego Związku. Zgodnie z treścią ww. przepisu sąd administracyjny może przeprowadzić dowody z dokumentów jeśli uzna taką potrzebę. Nieskorzystanie z przewidzianego wskazanym przepisem uprawnienia nie stanowi jego naruszenia, jak zarzuca skarga kasacyjna, bowiem oznacza to tylko, iż Sąd nie stwierdził potrzeby do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Nie zachodzi również w rozpoznawanej sprawie zarzucana w skardze kasacyjnej nieważność postępowania, wywodząca się w stwierdzeniu autora skargi kasacyjnej, że z uwagi na wykazaną wadliwość uchwał brak jest organu powołanego do reprezentowania Związku lub jego przedstawiciela ustawowego. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji była jedynie zaskarżona uchwała, Sąd nie wypowiadał się co do innych podjętych przez Związek uchwał a w postępowaniu sądowym Związek miał pełnomocnika.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one – choć tylko w części - uzasadnione.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący prawidłowości głosowania jawnego przy wyborze przewodniczącego Zarządu Związku. Poglądu , przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej, iż wybór członków zarządu (przewodniczącego zarządu) powinien odbywać się w głosowaniu jawnym, nie można uznać za uzasadniony . Zauważyć bowiem należy, że jak wynika z art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zadań przekazanych związkowi zgromadzenie związku wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy, przy czym ust. 3 tego artykułu nakazuje do zgromadzenia związku stosować odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zatem do zgromadzenia znajduje zastosowanie m.in. przepis dotyczący wyboru przewodniczącego i jego odwołania (art. 19 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 19 ust. 1 powołanej ustawy rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Przepis ten stanowi odstępstwo od generalnej zasady ustanowionej w art. 14, powołanym przez autora skargi kasacyjnej, o głosowaniu jawnym. Wprawdzie przedmiotem uchwały jest wybór przewodniczącego Zarządu ( w gminach organ wykonawczy ma charakter monokratyczny i wybierany jest w wyborach powszechnych) a nie przewodniczącego Zgromadzenia Związku ale , stosując powołane przepisy odpowiednio, mając na względzie regulację obowiązującą w czasie gdy organ wykonawczy gminy miał kolegialny charakter oraz powszechną w organizacjach demokratycznych regułę tajnego głosowania w sprawach personalnych, należy uznać dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię za prawidłową. Wskazane przepisy znalazły swoje odzwierciedlenie w Statucie Międzygminnego Związku "[...]". Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że wybór Przewodniczącego Zarządu tego Związku dokonany w głosowaniu jawnym nastąpił z rażącym naruszeniem prawa.

Inaczej jednak przedstawia się kwestia zasadności zarzutu naruszenia art. 71 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że dla ważności podejmowania uchwały wymagana jest statutowa liczba członków zgromadzenia, nie ma zaś znaczenia faktyczna liczba gmin będących uczestnikami związku. Niewątpliwie, ze wskazanego przepisu wynika, że przez sformułowanie "statutowej liczby członków zgromadzenia" należy rozumieć liczbę członków zgromadzenia wchodzących w skład zgromadzenia na podstawie art. 70 ust. 1 lub 2 tej ustawy oraz liczbę członków zgromadzenia określoną w statucie uwzględniającą dodatkowych przedstawicieli tych gmin, którym przyznano więcej niż jeden głos. Wykładnia art. 70 i 71 ustawy o samorządzie gminnym nie może jednak prowadzić do ustaleń nieracjonalnych. W myśl § 43 Statutu Międzygminnego Związku "[...]" wystąpienie gminy ze Związku następuje na wniosek gminy i wymaga uchwały Zgromadzenia, a zgodnie z § 42 uczestnictwo w związku ustaje , m.in. w razie wystąpienia uczestnika ze związku. W rozpoznawanej sprawie pewna liczba gmin – uczestników związku - podjęła uchwały o wystąpieniu ze związku i poinformowała o tym Zgromadzenie, które te informacje przyjęło .Spełnione zostały zatem określone w statucie związku przesłanki wystąpienia ze związku. W ustawie o samorządzie gminnym , podobnie jak w ustawie o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa występuje pojęcie " ustawowy skład rady", który stanowi podstawę do obliczania głosów przy podejmowaniu niektórych uchwał. Jednocześnie Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r.,Nr 159,poz.1547 ze zm.) przewiduje sytuacje gdy organy stanowiące działać będą – z różnych przyczyn - w składzie mniejszym od składu ustawowego. W konsekwencji także pojęciu "statutowego" składu zgromadzenia związku nie można w drodze wykładni nadawać znaczenia, które będzie prowadzić do skutków nie do pogodzenia z zasadą racjonalności ustawodawcy. Obliczanie bezwzględnej liczby głosów w głosowaniu przeprowadzonym po wystąpieniu ze związku – w trybie statutowym – niektórych gmin , musi uwzględniać powstałą sytuację faktyczną. Za nieracjonalną należy uznać wykładnię przepisów art. 67 ust. 1 i 3, art. 70 i 71 ustawy o samorządzie gminnym prowadzącą w konsekwencji do sytuacji gdy po wystąpieniu kilku gmin ze związku, gminy te - już sprawami związku niezainteresowane i w świetle postanowień statutu już niebędące uczestnikami związku – "przymusza" się do wyboru organów związku do którego już nie należą a z drugiej strony, uzależnia się ważność uchwał podejmowanych przez reprezentantów gmin – uczestników związku od woli ( i chęci) reprezentantów gmin , które ze związku wystąpiły.

Gminy które ze związku komunalnego wystąpiły, podejmując odpowiednie uchwały i informując o wystąpieniu zgromadzenie związku ,nie muszą już uczestniczyć w procedurze zmiany statutu tego związku. W sytuacji , gdy określone gminy wystąpiły ze związku powstał stan faktyczny sprzeczny nie tyle z treścią statutu ( bo lista gmin – uczestników związku – miała w Międzygminnym Związku "[...]" formę załącznika do statutu), co z tym załącznikiem. Organy związku obowiązane są wówczas przygotować zmiany w tym załączniku i przedstawić je do akceptacji przez rady gmin pozostałych w związku. Proces rejestracji związku i statutu oraz dokonywania zmian w statucie jest długotrwały. Wykładnia uniemożliwiająca w istocie normalne funkcjonowanie związku komunalnego po wystąpieniu z niego kilku uczestników do czasu dokonania zmian w statucie związku( który nadal istnieje i ma osobowość prawną )prowadzi nie tylko zresztą do konsekwencji wyżej wskazanych, w rzeczywistości może uniemożliwić wykonywanie przekazanych związkowi zadań publicznych do czasu dokonania zmian w statucie. Inna jest sytuacja gdy związek dopiero się tworzy i zaczyna działać z chwilą ogłoszenia statutu a inna gdy związek istnieje a zmianie ulega skład uczestników związku. Statut związku stanowi podstawowy akt, na podstawie którego związek funkcjonuje i musi uwzględniać także jego aktualny skład .Niezbędne zmiany statutu nie mogą jednak prowadzić do uniemożliwienia związkowi wykonywania zadań mu zleconych m.in. poprzez uzależnianie wyboru członków organu wykonawczego od woli gmin, już niebędących uczestnikami związku.

Uwzględniając zatem powyższe uwagi ,bezwzględną liczbę głosów o której mowa w art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, należy obliczać uwzględniając faktyczną w dacie głosowania liczbę uczestników związku i postanowienia statutu związku komunalnego ,w tym postanowienia regulujące występowanie ze związku.

Zważywszy, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia w części odnoszącej się do sposobu liczenia głosów, zaskarżony wyrok odpowiada prawu - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną należało oddalić.