Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr 1/2026 Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie z dnia 3 lutego 2026 r. znak NZZ.0150.53.2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Wodociągów Miasta Krakowa S.A. na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 477/26

UZASADNIENIE

K. sp. z o.o. w K. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wodociągów Miasta Krakowa S.A. w Krakowie (dalej: "podmiot obowiązany") – w związku z informacją o wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z wolnej ręki w postępowaniu "Usługa przyjęcia do zagospodarowania (przetwarzania) odpadów o kodzie 19 08 05 – ustabilizowane komunalne osady ściekowe wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków Kujawy, zlokalizowanym w Krakowie przy ul. Dymarek 9 - zamówienie awaryjne" – o udostępnienie informacji publicznej:

1) Czy została podpisana umowa z Igoma sp. z o.o.?

2) Podstawa prawna podpisania umowy.

3) Kopia umowy.

4) Kopia zapytania ofertowego skierowanego do Igoma sp. z o.o.

5) Kopia oferty Igoma sp. z o.o.

6) Wszelka korespondencja oraz dokumenty dotyczące zamówienia.

Decyzją nr 6/2025 z 22 września 2025 r., znak: NZZ.0150.53.2025, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "udip"), podmiot obowiązany odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując przy tym, że na dokumentacji i umowach dot. wywozu i zagospodarowania odpadów została umieszczona – zgodnie z uchwałą nr 123/VIII/21 z 30 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia polityki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Wodociągów Miasta Krakowa S.A., ustanowienia wykazu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa WMK S.A. oraz wyznaczenia koordynatora ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa WMK SA. – klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa WMK S.A.". Dokumentacja przechowywana jest w szafie zamkniętej kodowanym zamkiem w pomieszczeniu dostępnym tylko dla pracowników z identyfikatorem odpowiedzialnych za zawarcie, nadzór nad wykonaniem i rozliczenie umów. Dla uzyskania niższej ceny wywozu podmiot obowiązany podjął bowiem negocjacje, a pozyskane w wyniku negocjacji informacje posiadają znaczną wartość gospodarczą, wobec czego tajemnicą przedsiębiorstwa objęto wyniki negocjacji i zawartą umowę. Wartość ta przejawia się w obniżeniu cen za wywóz komunalnych osadów ściekowych. Podmiot obowiązany nie jest subsydiowany z budżetu miasta, jest spółką prawa handlowego, która samodzielnie funkcjonuje na rynku i musi być samowystarczalna. Głównym źródłem dochodu jest dochód pochodzący ze sprzedaży wody i oczyszczania ścieków na ternie gminy miejskiej Kraków i kilku miejscowości ościennych. Dlatego tak ważne jest chronienie istotnych gospodarczo informacji stanowiących podstawę jego funkcjonowania. Udostępnienie informacji publicznej uczyniłoby podmiot obowiązany bezbronnym na oferty przedsiębiorców, ich ewentualne zmowy cenowe i tym podobne elementy nieuczciwej działalności gospodarczej, a także naruszyłoby aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy będącego kontrahentem podmiotu obowiązanego, ponieważ podmioty konkurencyjne nawet z pojedynczej informacji wynikającej z umowy cywilnej są w stanie wyprowadzić daleko idące wnioski dotyczące struktury jego kosztów, rentowności jego działalności gospodarczej, wysokości osiąganej marży, siły ekonomicznej przedsiębiorstwa i odporności na walkę z konkurencją, długości okresu, w którym jest w stanie prowadzić walkę z konkurentami itp. W rezultacie informacje te mogłyby posłużyć do zwalczania z rynku podmiotów oferujących niższe ceny za te same usługi. Stąd jawność mogłaby zdestabilizować rynek gospodarowania i wywozu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych. Informacje te nie są w sposób powszechny dostępne i mają znaczenie strategiczne nie tylko dla podmiotu obowiązanego, ale dla całej gminy miejskiej i jej interesów. Na koniec podmiot obowiązany stwierdził, że skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, bo żądane informacje publiczne będą wykorzystane przeciwko niemu w postępowaniu przed Krajową Izbą Odwoławczą (sygn. akt KIO 3588/25).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że uzasadnienie odnosi się wyłącznie do umowy (a nie pytań 4-6), podczas gdy w ramach postępowania przed KIO podmiot obowiązany odpowiedział na pytania 1-3 (w tym udostępnił umowę).

Pismem z 17 października 2025 r., znak: NZZ.0150.53.2025, podmiot obowiązany poinformował skarżącą, że jest zwolniony ze stosowania przepisów udip, skoro uzyskała ona żądaną informację publiczną w innym trybie, albowiem 1 października 2025 r. odpowiedział jej na wszystkie pytania w ramach odpowiedzi na odwołanie w postępowaniu przed KIO (kopia umowy nr NU/333/2025 z aneksami, notatka służbowa z 29 lipca 2025 r., notatka służbowa z 6 sierpnia 2025 r., decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 27 lutego 2015 r. zmieniona decyzją z 23 marca 2020 r.).

Decyzją nr 1/2026 z 3 lutego 2026 r., znak: NZZ.0150.53.2025, podmiot obowiązany utrzymał decyzję własną w mocy. Wskazał, że wszelkie dane i informacje zawarte w ofercie Igoma sp. z o.o. zostały przeniesione do umowy, którą skarżąca otrzymała w innym trybie, toteż podmiot obowiązany jest zwolniony z obowiązku udostępnienia. Jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym udostępnienie wnioskowanych dokumentów w trybie informacji publicznej doprowadziłoby do naruszenia własnej tajemnicy przedsiębiorcy. Determinacja skarżącej (wielokrotne i uporczywe żądanie udostępnienia) potwierdza wartość rynkową informacji. Okoliczność przedstawienia danych w postępowaniu przed KIO nie pozbawia ich przymiotu poufności. Ponadto skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, albowiem działa nie z troski o dobro publiczne, lecz dla prywatnego celu (zaburzenie konkurencyjności, wykorzystanie przeciwko podmiotowi obowiązanemu w postępowaniach przed KIO).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie obu decyzji, zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej (pytania 4-6), zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), a także przeprowadzenie dowodu z wyroku KIO na okoliczność uwzględnienia jej odwołania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip przez oparcie odmowy udostępnienia na nadużyciu prawa do informacji publicznej, podczas gdy stanowi to zakazane żądanie wykazania interesu prawnego lub faktycznego, zaś skarżąca nie kieruje się wyłącznie interesem prywatnym;

2) art. 5 ust. 1 i 2 udip w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: "pzp") przez przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy nie stanowią i są objęte zasadą jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego;

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 udip przez odmowę udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja jest konsekwencją uznania przez Sąd, że pismo z 17 października 2025 r. nie stanowiło decyzji (postanowienie z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1542/25). Podkreśliła, że podmiot obowiązany przegrywa z nią spory przed KIO, zaś jej aktywność pomaga zapewnić większą transparentność jego działalności, co jest korzystne dla dobra publicznego, bo w interesie wszystkich jest to, aby przepisy pzp były należycie stosowane. Zdaniem skarżącej działania podmiotu obowiązanego są niespójne, bo mimo objęcia wszystkich wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, połowa z nich (pytania 1-3) została jej udostępniona w toku postępowania przed KIO. Wbrew obawom podmiotu obowiązanego nie zdestabilizowało to rynku, a jedynie skutkowało potwierdzeniem poważnych nieprawidłowości przetargowych.

W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że informacje zawarte w ofercie Igoma sp. z o.o. zostały przeniesione do umowy, którą skarżąca posiada, natomiast innej korespondencji w tej sprawie nie ma. Działania skarżącej to nie działania podmiotu wykonującego kontrolę publiczną, lecz przedsiębiorcy dążącego do uzyskania dominacji rynkowej przez dostęp do informacji konkurencyjnych. Art. 18 pzp nie ma zastosowania, bo chodzi o zamówienia sektorowe do 431000 EUR (art. 5 pzp). Skarżąca pomija to, że gdy nie miała konkurencji, to wygrywała przetargi po znacznie wyższych cenach, natomiast pojawienie się konkurencji spowodowało, że sama zaczęła obniżać ceny swoich usług. Wyrok KIO, na który powołuje się skarżąca, dotyczy innej umowy niż objętej wnioskiem, zaś spóźnione wyjaśnienia dot. okoliczności udzielenia zamówienia z wolnej ręki nie mogły być wzięte pod uwagę (str. 14 wyroku KIO).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu WMK S.A. o tym, że udostępniły żądaną informację. W decyzji własnej nr 6/2025 WMK S.A. odmówiły udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie informacji wskazanych we wniosku z dnia 19.09.2025 r. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Po wydaniu powyższej decyzji, jak twierdzą WMK S.A., w ramach postępowania przed KIO o sygn. akt KIO 3588/25 - WMK S.A. w dniu 01.10.2025r. przesłały do Urzędu Zamówień Publicznych odpowiedź na odwołanie z 25 lipca 2025r. złożone przez wykonawców, w tym przez wnioskodawcę, w załączeniu do którego znalazły się kopie: umowy nr NU/333/2025 wraz z aneksami, notatki służbowej z dnia 29.07.2025 r., notatki służbowej z dnia 6.08.2025 r., decyzji administracyjnej z dnia 27 lutego 2015 r. znak SR-III.7221.80.2014.DS wydanej przez Marszałka Województwa Małopolskiego zmienioną decyzją z dnia 23 marca 2020 r. znak SR-III.7221.29.2019.D. WMK S.A. wskazują, że wszelkie dane i informacje zawarte w ofercie złożonej przez Igoma sp. z o.o. zostały przeniesione do umowy, którą w powyższvch warunkach wnioskodawca otrzymał. Uznano więc, że skoro wnioskodawca pozyskał stosowną informację w innym trybie i na podstawie innych przepisów oraz w inny sposób, to WMK S.A. są zwolnione z obowiązku udostępnienia żądanej informacji.

Nie przeszkodziło to WMK S.A. wydać po raz drugi decyzję utrzymującą w mocy decyzję własną odmawiającą udzielenia informacji.

Tymczasem wnioskujący o informację publiczną nie podziela wskazanego poglądu. Przyznaje, że WMK S.A. udostępniły kopię umowy, której Spółka domagała się w punkcie 3 wniosku, ale bez załączników. Z treści udostępnionej umowy możliwe było pozyskanie również informacji opisanych w punktach 1 i 2. W ocenie wnioskodawcy, w udostępnionych przez WMK S.A. dokumentach brak jest informacji zawartych we wniosku Spółki w punktach 4-6. Nie sposób podzielić argumentacji WMK S.A., jakoby z treści przedłożonych dokumentów dało się wywieść treść zapytania ofertowego i oferty. Co więcej. udostępniona treść umowy jednoznacznie wskazuje, że dokumentacja postępowania i oferta Igoma sp. z o.o. stanowiły załącznik do tejże umowy będący jej integralną częścią. Nawet przy założeniu, że treści rzeczonych dokumentów w całości zostały przeniesione do głównego tekstu umowy, skarżący podniósł, że we wniosku z dnia 19 sierpnia 2025 r. celowo wyodrębniono punkt 5 i 6. Spółka przedstawiła bowiem zamiar zapoznania się osobno z treścią zapytania ofertowego wystosowanego przez WMK oraz treścią oferty wystosowanej przez Igomę sp. z o.o., a obowiązkiem WMK było te czynności umożliwić.

W odpowiedzi na skargę WMK S.A. wskazały stanowczo, że nie posiadają innej niż przedstawiona przed KIO dokumentacji w sprawie.

W ocenie Sądu, WMK S.A. jasno wskazały, że nie posiadają w sprawie innej dokumentacji, niż przedłożona w postępowaniu przed KIO, do której skarżący ma dostęp. Stąd uznać należy, że na zapytanie z punktu 6 wniosku o informację publiczną skarżąca uzyskała odpowiedź.

Inaczej się ma sprawa z odpowiedzią na żądanie udostępnienia informacji publicznej zawarte w punktach 4 i 5 ( kopia zapytania ofertowego i kopia oferty). Nawet bowiem, jeśli WMK S.A. twierdzą, że dane z oferty zostały przeniesione do umowy (która – bez załączników – jest w dyspozycji skarżącego) – to skarżący ma prawo zapoznać się bezpośrednio z dokumentem. Co więcej, jeśli wszystkie informacje już zostały udzielone poprzez udostępnienie umowy, to niezrozumiała jest postawa WMK S.A. odmawiająca okazania dokumentów źródłowych. Ponadto nigdzie nie ma mowy o treści zapytania ofertowego, gdyż przeniesiona do umowy miała być tylko sama oferta. Tym samym udostępnieniu winny podlegać informacje żądane w punktach 5 i 6.

Natomiast odnosząc się do ogólnego twierdzenia decyzji, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, należy wskazać, że w podobnych stanach faktycznych między tymi samymi stronami zapadły przed tutejszym Sądem dwa wyroki do sygn. akt II SA/Kr 1559/25 i II SA/Kr 1560/25. Treść żądanych informacji w tych sprawach nie była identyczna, ale dotyczyła bez wątpienia umów o gospodarowanie odpadami ( tak jak umowa w niniejszej sprawie). Tutejszy Sąd rozważał więc kwestię informacji publicznej w odniesieniu do takich umów, a przede wszystkim zasadności powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wszystkie powołane w wyrokach wywody prawne w pełni podziela.

I tak wskazać na wstępie należy, iż Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie to spółka miejska świadcząca usługi wodociągowo-kanalizacyjne mieszkańcom Krakowa i okolic. To spółka akcyjna, w której 100% akcji należy do Gminy Miejskiej Kraków, a funkcje właścicielskie realizowane są przez Krakowski Holding Komunalny S.A. Jest to podmiot komunalny, gdzie Walne Zgromadzenie reprezentuje Prezydent Miasta Krakowa. Sąd przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym spółka handlowa, w której jedynym wspólnikiem (akcjonariuszem) jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina), jest "osobą prawną samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 13.5.2022 r., IV SA/Po 184/22, http://cbois.nsa.gov.pl).

W pojęciu tym mieszczą się – obok jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się m.in. gminy (wyrok SN z 19.11.2015 r., IV CSK 11/15) – także jednoosobowe spółki kapitałowe, w których jedynym wspólnikiem (akcjonariuszem) jest taka jednostka (wyroki WSA: z 15.2.2007 r. II SAB/Ke 3/07; z 5.4.2018 r. II SAB/Sz 18/18; z 15.7.2021 r. IV SA/Po 354/21).

Zakwalifikowanie WMK S.A. do kategorii "osób prawnych samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. pociąga za sobą istotne konsekwencje prawne i praktyczne, gdyż w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego (odpowiednio także: Skarbu Państwa) - "nie sposób wyszczególnić zakresów, w jakich wykonują one zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym (vide art. 61 ust. 1 zd.2 Konstytucji RP). Celem powołania takiej spółki jest realizowanie pewnych zadań i celów publicznych, a przez jednorodny skład właścicielski spółka taka korzysta w pełni ze środków publicznych. Należy przy tym zaznaczyć, że informacjami publicznymi będą wszystkie informacje związane z działalnością takiej spółki handlowej. Będą nimi także te informacje, które nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy" (zob. B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, "Rejent" 2015, nr 8, s. 106, por. wyrok WSA w Poznaniu z 2.10.2025 r., IV SA/Po 598/25 ).

Według art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27), który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", ale przy analizie zastosowania ww. przepisu można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I 2347/15; z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14; wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2022 r. II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z 21.01.2026 r , III OSK 227/23, publ. CBOSA).

Obie te przesłanki mogą być oceniane przez sąd administracyjny w ramach kontroli dokonywanej w konkretnej sprawie, w której sąd jest władny wskazać, że pewne zastrzeżone informacje nie mieszczą się w zakresie ww. tajemnicy. Oznacza to, że sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę nie stanowi bezwzględnej przesłanki odmowy jej udzielenia (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 2014, nr 1, s. 22-23).

"Tajemnica przedsiębiorcy" jest jedną z przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. To obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Odmowa oparta na tej podstawie wymaga więc konkretnego, jednoznacznego i zindywidualizowanego w stosunku do określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2022 r. II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z 21.01.2026 r , III OSK 227/23, publ. CBOSA).

Przepisy art. 33 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.; w skrócie "u.f.p.") statuują zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi ("nazwaną" w ten sposób expressis verbis w art. 34 u.f.p.). Zwraca przy tym uwagę, że jawność gospodarowania środkami publicznymi – a nawet szerzej: jawność i przejrzystość finansów publicznych – jest kolejną, obok prawa do informacji publicznej, wartością prawnie cenioną i chronioną, którą należy brać pod uwagę, ważąc zasadność ewentualnej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, z uwagi na – spoczywającą na drugiej szali – ochronę tajemnicy przedsiębiorcy lub inną tajemnicę prawnie chronioną. Na konieczność ważenia ww. dóbr wskazuje także art. 35 u.f.p. – w myśl którego: "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa".

Zatem nie ulega wątpliwości, że celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnicy przedsiębiorcy jest ochrona informacji, które mają pewną wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź – z innego powodu – zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27.9.2022 r., II SA/Po 488/22 i z 2.10.2025 r., IVSA/Po 598/25).

Podkreślić należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną – w rozumieniu art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. – ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy (tu: przedsiębiorcy / przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu (por. wyrok NSA z 25.2.2025 r. III OSK 6712/21).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie przedstawił w wystarczający sposób konkretnej i przekonującej argumentacji w tym względzie, nie dokonał szczegółowej analizy żądania wniosku i nie udostępnił materiałów źródłowych. Ogólnie tylko podkreślił, że informacje mają charakter strategiczny i posiadają istotną wartość gospodarczą, a ich ujawnienie pozwoliłoby przedsiębiorcom działającym na rynku poznać rzeczywiste stawki i warunki pozyskiwane przez WMK S.A. co mogłoby doprowadzić do ograniczenia realnej konkurencji poprzez ujednolicenie poziomu cen, zmów cenowych, zwiększenia kosztów realizacji usług. Takie argumenty są zupełnie nieprzekonywujące. Równie dobrze można powiedzieć, że ujawnienie cen zwiększyłoby konkurencyjność i doprowadziłoby do ich obniżenia.

Tymczasem "przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. Nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja odnosiła się do prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Zatem w sytuacji odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji wydanej z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 7.12.2021 r. III OSK 455/21).

Poza tym należy mieć na względzie, że "w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można a limine przyjąć, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. W doktrynie wskazuje się, że wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją [...]. Uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji oraz winno wykazywać, że zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji" (zob. wyrok NSA z 23.3.2021 r. III OSK 232/21).

W sytuacji, gdy przedsiębiorca zastrzegł, że wszystkie informacje wynikające z umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (ze względu na dokonane zastrzeżenie), to winien to zastrzeżenie poddać ocenie i dopiero dokonaniu analizy konkretnej informacji wynikającej z umowy pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, ewentualnie, odmówić udostępnienia.

W orzecznictwie wskazuje się, że interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Dla pozbawienia dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby bowiem formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku dokonanej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r . sygn. akt II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2026 r ., III OSK 227/23 – publ. CBOSA).

Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą istotnie dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, struktury kosztów, rentowności działalności gospodarczej) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Stanowisko Wodociągów Miasta Krakowa wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do ogólnych rozważań na temat materialnej przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy". Nie jest wystarczające samo powołanie się na uchwałę nr 123/VIII/21 z dnia 30 czerwca 2021 r w sprawie przyjęcia polityki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Wodociągów Miasta Krakowa S.A., ustanowienia wykazu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa WMK S.A. oraz wyznaczenia koordynatora ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Tej uchwały w przekazanych aktach administracyjnych brak. Dotychczas nie wyjaśniono konkretnie, dlaczego poszczególne informacje zawarte w omawianej umowie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Brak możliwości oceny w postępowaniu sądowym spełnienia przesłanek przyjętej ochrony.

Ponadto, skoro umowa już została ujawniona stronie skarżącej, to powoływanie się w dalszym ciągu na tajemnicę przedsiębiorstwa odnośnie dwóch dokumentów z nią związanych ( w tym załącznika do umowy) może świadczyć o nadużyciu tej instytucji.

Tajemnica przedsiębiorcy nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, zatem w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy odmowa udostępnienia informacji - formalnie zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy - nie ograniczy w sposób nieuprawniony prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych, a poprzez to prawa do sprawowania kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 w związku z art. ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, analiza wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie daje możliwości dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, czy zaistniały faktycznie przesłanki do wydania decyzji odmownej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Z tych względów doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym względzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku w zakresie punktów 4 i 5, WMK S.A. rozważą, czy są jeszcze jakiekolwiek podstawy do powołania się na tajemnice przedsiębiorcy w niniejszej sprawie, a jeśli tak, to organ zmuszony będzie wykazać, z czego to utajnienie konkretnie wynika; a więc aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy, a nie tylko formalny.

W ocenie Sądu zupełnie nieuprawnione było powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na nadużycie przez skarżącą prawa do informacji publicznej.

W doktrynie wskazuje się, że nadużycie prawa do informacji publicznej polega na próbie wykorzystania informacji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r . sygn. akt II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2026 r ., III OSK 227/23 – publ. CBOSA).

Jak wiadomo, ustawodawca nie limitował w przepisach o dostępie do informacji publicznej tego dostępu z punktu widzenia nadużycia prawa, gdyż co do zasady nie trzeba podawać żadnego powodu, dla którego chce się uzyskać informację publiczną. Stąd przyjęcie konstrukcji nadużycia prawa zarezerwowane jest dla przypadków drastycznych, ewidentnych, gdzie jedynym motorem działania strony jest osiągnięcie zaspokojenia własnego prywatnego interesu.

Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że skarżąca zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z celem ustawy ( wyłącznie w innym celu). Przeciwnie, nie można nie dostrzec motywów działania skarżącej także działanie w interesie publicznym.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu.

Na podstawie art. 200, w zw. z art 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wraz z uiszczoną opłatą kancelaryjną.