Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Komendanta [...] Policji w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta [...] Policji w [...] na rzecz skarżącego kwotę 1025,64 zł (jeden tysiąc dwadzieścia pięć złotych 64/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie P. wniosło do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji publicznej dotyczącej osoby publicznej - funkcjonariusza M. R., poprzez udzielenie następujących informacji:

"1. Czy funkcjonariusz Waszej Komendy M. R. posiadał w dniu [...] czerwca 2012 r. kwalifikacje i przygotowanie do obsługi ręcznego miernika prędkości typu I.? W przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, prosimy ponadto o udzielenie następujących informacji:

2. Jeśli M. R. posiadł kwalifikacje i przygotowanie do obsługi urządzenia I. w ramach szkolenia zawodowego - prosimy o nadesłanie kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie takiego szkolenia.

3. Jeśli M. R. posiadał kwalifikacje i przygotowanie do obsługi urządzenia pomiarowego I. w ramach doskonalenia zawodowego, prosimy o wskazanie:

a) czy było to doskonalenie centralne, lokalne, czy zewnętrze?

b) jaki podmiot prowadził to doskonalenie?

c) w jakiej formie nastąpiła ocena stopnia przyswojenia przez M. R. wiedzy, o której mowa w § 59 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczególnych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji?

d) jaki był program tego doskonalenia?

e) kto prowadził zajęcia w ramach przedmiotowego doskonalenia z zakresu obsługi urządzenia I. (podać imię, nazwisko oraz stopień służbowy)?".

Odpowiadając na powyższy wniosek Komendant Powiatowy Policji w Ż. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. L. dz. [...] poinformował, że wymieniony funkcjonariusz posiada wszelkie kwalifikacje poprzedzone stosownymi szkoleniami specjalistycznymi w kwestii obsługi ręcznego miernika prędkości typu "I.". Stwierdził ponadto, że dalsze pytania zawarte we wniosku wykraczają poza art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Stowarzyszenie P. wniosło do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ż. w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o:

a) wyznaczenie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy,

b) wyjaśnienie przyczyn bezczynności,

c) ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie,

d) stwierdzenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w piśmie Komendy Powiatowej Policji w Ż. z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawarta została informacja, o którą nie wnosił. We wniosku chodziło o kwalifikacje i przygotowanie M. R. do obsługi urządzenia "I." według stanu na dzień [...] czerwca 2012 r., a nie według stanu aktualnego. Ww. pismo stanowi w swej istocie odmowę udzielenia informacji publicznej, skoro jednak nie posiada ono postaci decyzji administracyjnej, to należy uznać, że organ pozostawał w bezczynności.

W odpowiedzi na powyższe pismo Komendant Wojewódzki Policji w B. w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], L. dz. [...] poinformował skarżącego, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca otrzymał odpowiedź zgodnie z zachowaniem ustawowego terminu, w której Komendant Powiatowy Policji w Ż. zawiadomił o tych faktach, które stanowią informację publiczną, a także o tych, które nie stanowią informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu słusznie stwierdzono, że ocena przeszkolenia funkcjonariusza nie jest informacją publiczną, bowiem w tym zakresie ocenia go przełożony. Podkreślił, że skarżącemu nie odmówiono udostępnienia informacji publicznej, a zatem pismo nie musiało mieć formy decyzji. W konsekwencji Komendant Powiatowy Policji w Ż. nie pozostał w bezczynności.

Stowarzyszenie P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ż., wnosząc o nakazanie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono rażące naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazano, że Komendant Powiatowy Policji w Ż. nie udostępnił Stowarzyszeniu żądanych informacji. Wystosował jedynie pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r., jednakże informacje w nim zawarte mają charakter niekonkretny, lakoniczny i ogólnikowy, ponadto nie odnoszą się do kwalifikacji i przygotowania funkcjonariusza M. R. według stanu na dzień [...] czerwca 2012 r. Odpowiedź organu jest nie na temat i nie stanowi udostępnienia informacji publicznej. Organ upozorował jedynie, że udziela informacji.

Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją o takim charakterze jest każda informacja, która dotyczy działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Żądana informacja o kompetencjach i kwalifikacjach osób publicznych stanowi informację publiczną. Problematyka dotycząca odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w policji jest prawnie uregulowana i jest jawna. Reguluje je rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji. Powyższy akt normuje formy, warunki i tryb odbywania oraz organizację i sposób prowadzenia takich szkoleń. Ukończenie przez poszczególnych funkcjonariuszy odpowiednich szkoleń jest dokumentowane, a przedmiot tych szkoleń określają odpowiednie programy. Od stopnia kwalifikacji funkcjonariuszy wykonujących zadania publiczne uzależniona jest jakość i prawidłowość stosowanych przez nich procedur, a fakt ukończenia bądź braku ukończenia odpowiedniego szkolenia jest w takim samym stopniu jawny i publiczny, jak jawne i publiczne są same procedury przez nich realizowane.

Do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Organ nie kwestionuje zaś, że jest w posiadaniu takich informacji. Jest zatem dysponentem informacji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek w ustawowym terminie, w konsekwencji czego organ nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwana p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa z dnia 6 stycznia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwana u.d.i.p. lub ustawą), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującego w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Organy policji mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy i jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Ustrojowe zadania policji i jej strukturę określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W myśl art.1 ustawy Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis normuje także podstawowe zadania Policji. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne, w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy).

Niewątpliwie również Komendant Powiatowy w Ż. jest dysponentem żądanej informacji, nie kwestionuje bowiem faktu, iż jest w posiadaniu informacji, o których udostępnienie wniósł skarżący.

W związku z powyższym należało dokonać oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji. Wskazać trzeba, że określony w art. 6 powołanej ustawy katalog informacji podlegających udostępnieniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" i z tego względu należy przyjąć zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wyjaśnienia zatem wymaga, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Z odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynika bowiem, że część pytań zawartych w piśmie skarżącego wykracza poza art. 2 ust. 1 ustawy, w konsekwencji organ uznał, że informacje, o które wnosi skarżący, nie mają charakteru informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie przepisów powołanej ustawy. W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, które zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, informacje te dotyczą funkcjonariusza publicznego, stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b i c, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Żądane przez skarżącego informacje o kwalifikacjach i przygotowaniu funkcjonariusza do obsługi ręcznego miernika prędkości typu I. dotyczy informacji o kompetencjach funkcjonariusza publicznego w ww. zakresie, dotyczy zatem spraw publicznych. Każdy obywatel ma prawo do wiedzy, czy osoby pełniące funkcje publiczne, mają ku temu odpowiednie przygotowanie i czy odbywały stosowne szkolenia. Żądane informacje nie stanowią przy tym żadnych informacji objętych tajemnicą służbową.

Ponadto, wskazać należy, że skarżący w skardze podkreślił, iż w piśmie Komendy Powiatowej Policji w Ż. z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawarta została informacja, o którą nie wnosił. We wniosku chodziło bowiem o kwalifikacje i przygotowanie M. R. do obsługi urządzenia "I." według stanu na dzień [...] czerwca 2012 r., a nie według stanu aktualnego. Wnioskodawca domagał się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Odpowiedź organu nie czyniła zadość żądaniu wskazanemu we wniosku. Na gruncie powyższego wskazać należy, że przedstawienie przez organ informacji zupełnie innej niż ta, na którą podmiot oczekuje, lub też informacji wymijającej powoduje naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można stwierdzić, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wprawdzie odpowiada na wniosek strony, jednakże jego stanowisko zawarte w odpowiedzi faktycznie nie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Skoro sprawa w tym zakresie nie została załatwiona, zachodzi bezczynność po stronie adresata wniosku. Odpowiedź organu na wniosek skarżącego uznać należy za niewystarczającą.

Reasumując, przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12.04.2012 r., sygn. akt I OSK 161/12). Treść art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku i to w formie żądanej przez wnioskodawcę (por. też wyrok NSA z dnia 16.03.2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08 i z dnia 2.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1622/10).

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że zobowiązany do udzielenia informacji publicznej organ nie uczynił zadość żądaniu skarżącego zawartemu we wskazanym powyżej wniosku, ani nie wydał stosownej decyzji ze wskazaniem przyczyn odmowy jej udostępnienia. W konsekwencji pozostał w bezczynności i skargę należało uznać za zasadną.

Sąd stwierdził, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zalecenia co do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakreślonym terminie, odpowiadającym terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 ustawy w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Rozpoznanie wniosku nastąpi zaś bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, co zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193), kosztów przejazdu w kwocie [...] zł (na odcinku [...] km obejmującym dojazd na rozprawę z L. do B. i drogę powrotną: [...] km x [...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.